Hauptbahnhof München, das erste Wochenende im September 2015:

"Ladies and Gentleman, welcome to München."

"In Deutschland sind am Wochenende mehr als 10.000 Flüchtlinge angekommen. Nach Angaben der Behörden reisten die Migranten, die überwiegend aus Syrien stammen, über Österreich nach München."

"I love Germany!"

"To my mom, to my Merkel!”

"Gestern Abend hatten sich Österreich und Deutschland unter Hinweis auf die aktuelle Notlage dazu bereit erklärt, die Migranten einreisen zu lassen."

"Das Innenministerium in Wien rechnet mit weiteren Tausenden Flüchtlingen aus Ungarn. Fast alle wollten nach Deutschland weiterreisen, hieß es."

Hauptbahnhof München, das erste Wochenende im September 2015. Tausende Menschen auf der Flucht aus Krisen- und Kriegsgebieten kommen an. 890.000 werden es bis Jahresende in ganz Deutschland sein. Die meisten aus Syrien, viele aus Afghanistan, dem Irak und Eritrea und vom Westbalkan.

Es herrscht Willkommens-Euphorie und Bundeskanzlerin Angela Merkel sagt:

"Wir haben so vieles geschafft – wir schaffen das!"

Noch sind die skeptischen Stimmen – schaffen wir das wirklich? – leise. Und nur wenigen in Deutschland ist in diesem Moment klar: Das erste Septemberwochenende 2015 wird zum Symbol dafür werden, dass ein Grundpfeiler der europäischen Asylpolitik gescheitert ist – das sogenannte Dublin-Prinzip.

Dieses Prinzip geht zurück auf eine Vereinbarung – unterzeichnet im irischen Dublin – aus dem Jahr 1990. Sie besagt: Flüchtlinge müssen ihren Asylantrag in dem Staat stellen, in dem sie die EU erstmals betreten. Dieser sogenannte Ersteinreise-Staat ist dann für die Menschen und ihre Asylverfahren zuständig.

Dieses Prinzip wird nun überdacht. Zwangsläufig. Es ist in den nächsten Tagen Thema im Innenausschuss des EU-Parlaments und auch beim Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs in Brüssel.

"Die Dublin-Verordnung der EU ist eine sehr unfaire Regelung: Jene Mitgliedsstaaten, die an den EU-Außengrenzen liegen, müssen größere Verantwortung übernehmen und die meisten Herausforderungen bewältigen - vor allem bei der Erstaufnahme geflüchteter Menschen", sagt der Jurist Sergio Carrera. Er ist Gastprofessor an der renommierten Pariser Hochschule "Sciences Po" und leitet die Abteilung "Justiz und Inneres" des Brüsseler Forschungsinstituts "Centre for European Policy Studies". Seit 15 Jahren befasst sich der Spanier mit Europas Asyl- und Migrationspolitik. Er hat genau verfolgt, wie sich Tausende Menschen im Spätsommer 2015 über die sogenannte Balkanroute von Italien und Griechenland aus nach Nordeuropa durchschlugen. Sein Urteil über das Dublin-Prinzip ist eindeutig:

"Es hat nicht funktioniert. Vor eineinhalb Jahren wurde das offensichtlich – und zwar so offensichtlich, dass man schwerlich darauf beharren kann, die Dinge könnten so weiterlaufen wie bisher."

Dem offensichtlichen Reformdruck konnte sich auch die EU-Kommission nicht entziehen. Im Mai 2016 hat sie deshalb folgende Neuregelung vorgeschlagen: Die grundsätzliche Verantwortung bleibt beim Ersteinreise-Staat, wird aber ergänzt um eine Pflicht zur Solidarität zwischen den EU-Mitgliedsstaaten. Sprich: Übersteigt der Flüchtlingszustrom in ein Land einen bestimmten Schwellenwert, müssen die übrigen EU-Staaten diesem Staat automatisch Flüchtlinge abnehmen. Wer dabei nicht mitmacht, muss 250.000 Euro bezahlen – pro Flüchtling, den er nicht aufnimmt.

Eigentlich sind die EU-Innenminister zuständig für die Reform. Die aber hatten sich an der Frage der gerechteren Verteilung von Flüchtlingen zwischen den EU-Staaten geradezu festgebissen. Letztlich schalteten sich sogar die Staats- und Regierungschefs ein.

Wie weit die Positionen der Mitgliedsstaaten auseinanderklaffen, erläutert der Staatssekretär beim Bundesministerium des Innern Ole Schröder, CDU.

"Auf der einen Seite wollen Mitgliedsstaaten – insbesondere Italien – dass die Flüchtlinge schon verteilt werden, bevor sie europäischen Boden betreten haben und noch nicht einmal in Italien registriert werden. Genauso Griechenland. Das ist die eine Extremposition. Und die andere Extremposition von osteuropäischen Mitgliedsstaaten ist, dass es auf gar keinen Fall irgendeine Umverteilung geben darf."

Gemeint sind damit vor allem die sogenannten Visegrad-Staaten – Ungarn, Polen, Tschechien und die Slowakei. Sie fürchten einen unkontrollierten Zustrom und wollen am liebsten gar keine Asylsuchenden in ihr Land lassen. Ungarn und die Slowakei wehren sich sogar vor dem Europäischen Gerichtshof gegen eine Mehrheitsbeschluss der EU-Staaten aus dem Jahr 2015. Der verpflichtet alle Mitgliedsländer, Italien und Griechenland notfallmäßig und ausnahmsweise insgesamt 160.000 Flüchtlinge abzunehmen. Laut EU-Kommission hatte die Slowakei bis Ende Februar gerade einmal 16 Flüchtlinge aufgenommen – und Ungarn keinen einzigen.

Mehrheitsbeschlüsse werden gebrochen, Reformvorschläge der Kommission zerredet. Die Reform des Dublin-Prinzips gerät zu einem Marathon. Während sich die Zelte und Notunterkünfte in den Südländern weiter füllen.

Inzwischen diskutieren die EU-Staaten ein Ideen-Papier der maltesischen Ratspräsidentschaft. Es orientiert sich zwar am Kommissionsvorschlag, ließe den Staaten aber mehr Flexibilität: Demnach müsste zwar jeder Staat Flüchtlinge ins Land lassen, wenn besonders viele Schutzsuchende nach Europa kommen. Wer aber mehr Flüchtlinge aufnimmt als vorgesehen, bekommt europäische Finanzhilfen. Wer weniger Menschen aufnimmt, müsste zum Ausgleich stärker in EU-Töpfe einzahlen – und Personal etwa für die EU-Grenzschutzagentur Frontex stellen. Die automatische Strafe von 250.000 Euro pro abgewiesenem Flüchtling wäre damit vom Tisch.

Europas Flüchtlingsorganisationen gehen die Reformdiskussionen nicht weit genug. Auch unabhängige Forscher fordern eine grundsätzliche Überarbeitung des Dublin-Prinzips – wie Sergio Carrera, der Abteilungsleiter des "Centre for European Policy Studies". Er fordert: Die Vorschrift, dass grundsätzlich der Ersteinreise-Staat allein für den Asylantrag zuständig ist, muss weg!

"Das wäre der erste Schritt: Lasst uns diese Regel abschaffen. Wenn jemand in den europäischen Schengenraum kommt, darf er sich frei bewegen und dort Asyl beantragen, wo er das möchte. Manchen Leuten mag das verrückt erscheinen – aber faktisch passiert es ja bereits."

Die Dublin-Regeln also den Realitäten anpassen? Über die Reform der Verordnung entscheiden nicht allein die EU-Staaten, sondern auch die Abgeordneten im EU-Parlament. Und viele von ihnen liegen inhaltlich nah bei Flüchtlingsorganisationen und Wissenschaftlern wie Carrera. Die italienische Abgeordnete Elly Schlein aus der Fraktion der Sozialdemokraten:

"Das Europäische Parlament hat mehrfach gefordert, einen dauerhaften und automatischen Mechanismus auf europäischer Ebene einzuführen, um die Verantwortung zwischen den Mitgliedsstaaten aufzuteilen. Zuletzt in einem Bericht im April 2016. Darin verlangt eine großen Mehrheit der Abgeordneten, auf EU-Ebene ein echtes zentralisiertes Verteilsystem für Flüchtlinge einzuführen, um so das Kriterium des Ersteinreise-Staats abzuschaffen."

Im Klartext: Nicht mehr Griechenland oder Italien allein wären zuständig für die Asylverfahren, sondern von vorn herein alle EU-Staaten gemeinsam. Bei einer zentralen Verteilung solle möglichst weitgehend berücksichtigt werden, in welchem Staat ein Flüchtling leben wolle, fordern die Grünen und die Sozialdemokraten im EU-Parlament. Nur dann gelinge eine gute Integration in die Aufnahmegesellschaft.

Bei vielen christdemokratischen und liberalen Politikern stößt das Konzept einer möglichst freien Wahl des Asylstaates hingegen auf Ablehnung. Gerade dann, wenn viele Menschen nach Europa kämen, sagt die CSU-Europaabgeordnete Monika Hohlmeier, Mitglied in der Fraktion der Europäischen Volkspartei:

"Wenn wir sehr, sehr niedrige Zahlen haben, dann ist das Ganze oftmals gar nicht das Problem – weil dann auch die Aufnahmekapazitäten kein Problem darstellen. Das Ganze stellt schwerpunktmäßig immer dann ein Problem dar, wenn wir in einer Krisensituation sind oder in einer Katastrophensituation. Dann muss man sich am Machbaren richten und nicht nach dem, was jeder sich wünschen würde."

Die liberale schwedische Abgeordnete Cecilia Wikström hat als sogenannte Berichterstatterin für die Dublin-Reform eine Beschlussvorlage für ihre Amtskollegen im Innenausschuss verfasst, die den Bedenken von Liberalen und Christdemokraten Rechnung trägt. Wikström sagt:

"Wir müssen die Menschen auch dazu bringen, beispielsweise nach Litauen, Kroatien, Estland und in die Tschechische Republik zu gehen. Und kein EU-Land sollte jetzt einen Wettlauf mit anderen Ländern beginnen, wer die schlechtesten Standards bei der Flüchtlingsaufnahme hat. Kein Staat der EU sollte in Frage stellen, dass es schutzbedürftige Menschen gibt und dass er – der Staat – anfangen muss, diese Menschen willkommen zu heißen."

Wikströms Heimatland Schweden hat laut der EU-Statistikbehörde Eurostat absolut betrachtet besonders vielen Flüchtlingen Schutzstatus zuerkannt: knapp 94.000 zwischen 2013 und 2015. Nur Deutschland hat noch mehr Schutzsuchende aufgenommen – fast 222.000. Doch Flüchtlingsorganisationen kritisieren: Die Bundesrepublik müsse, gemessen an Wirtschaftskraft und Bevölkerungszahl, mehr leisten und stehle sich aus ihrer Verantwortung. Zu Lasten der Ersteinreise-Staaten. Staatssekretär Ole Schröder widerspricht:

"Ich möchte mal mit dem Vorurteil und der These aufräumen, dass Deutschland angeblich vom Dublin-System, wie es bisher lief, profitiert hat."

Italien und Griechenland hätten Flüchtlinge nämlich jahrelang nach Nordeuropa durchreisen lassen – gegen alle Dublin-Vorschriften. Gleichzeitig wirkt die Wirtschaftskraft Deutschlands wie ein Magnet für viele Menschen auf der Flucht vor Krieg und Elend.

"Deutschland und Schweden, aber in einigen Jahren auch Frankreich und Großbritannien sind die eigentlichen Frontstaaten im Bereich der Flüchtlingspolitik – das waren, wenn Sie sich die Zahlen angucken, nie Griechenland und Italien. Und vielleicht war das auch der Grund, warum die sich nie besonders um ihre Asylsysteme gekümmert haben."

Tatsächlich funktionierten die Asylsysteme beider Länder jahrelang mangelhaft – und waren der Zahl der Flüchtlinge spätestens im Sommer 2015 nicht mehr gewachsen.
Die Außenstelle Freiburg des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, kurz BAMF. Hier geschieht gerade das, was 2015 in Italien und Griechenland in vielen Tausend Fällen nicht geklappt hat.

Eine Familie aus Libyen lässt sich registrieren – Vater, Mutter, zwei Töchter im Teenageralter und zwei kleinere Kinder. Gerade nimmt eine BAMF-Mitarbeiterin dem Vater Fingerabdrücke ab. Auf einem Tisch steht ein kleiner, kastenförmiger Scanner. Die Mitarbeiterin umfasst die rechte Hand des Mannes und legt seinen Daumen vorsichtig auf die Scanner-Oberfläche. Ein Dolmetscher übersetzt.

"Die Hand lockerlassen – Hand lockerlassen."

"Ich mache das, Sie müssen gar nichts machen. Ganz entspannt, ganz entspannt."

Die Fingerabdrücke aller Migranten und Schutzsuchenden, die in die EU kommen, werden gespeichert und mit den über 4,5 Millionen Einträgen in der zentralen europäischen Datenbank abgeglichen. So zeigt sich, wo ein Asylsuchender erstmals registriert wurde und welcher Staat damit für ihn zuständig ist. Der Abgleich per Computer dauere heute nur noch wenige Minuten, sagt Peter Welz, Leiter der Freiburger BAMF-Außenstelle.

"Wenn wir einen positiven Treffer bekommen, bekommen wir die Eurodac-Nummer des Mitgliedsstaats, wir bekommen den Ort und die Zeit der Antragstellung und wir bekommen das Geschlecht mitgeteilt. (…) Das heißt für uns: Wir werden aktiv bilateral mit dem Mitgliedsstaat, stellen ein Übernahmeersuchen nach dem Dublin-Verfahren."

Knapp 56.000 solcher Ersuchen gab es laut Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2016 – bei insgesamt gut 745.000 Asylanträgen. Nochmal Peter Welz von der Außenstelle Freiburg.

"Wir hatten jetzt die letzten Jahre nicht so viele Rückführungen im Rahmen des Dublin-Verfahrens. Auch vor dem Hintergrund, dass Griechenland außen vor war, durften sehr viele länger bleiben beziehungsweise ihr nationales Verfahren hier in Deutschland durchführen."

Dass Peter Welz und seine Kollegen beim BAMF Flüchtlinge nicht nach Griechenland zurückschicken dürfen, liegt an zwei Urteilen aus dem Jahr 2011. Damals hatten der Europäische Gerichtshof in Luxemburg und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg geurteilt: Das mangelhafte griechische Asylsystem genüge keinen internationalen Standards mehr, niemand dürfe mehr zurückgesandt werden. Das Dublin-Prinzip für Griechenland – höchstrichterlich außer Kraft gesetzt.

Künftig dürfte die Zahl der Rückführungen aber steigen. Denn die EU-Kommission will das Dublin-System für Griechenland reaktivieren. Sprich: Menschen, die ab dem 15. März in Griechenland registriert werden, dann irregulär weiterreisen und deren Fingerabdrücke etwa in Deutschland erneut erfasst werden, dürfen wieder zurückgeschickt werden. Die griechische Regierung selbst hält das für angemessen – auch, weil ihr zur Unterstützung 100 Asylfachleute und 100 Übersetzer aus den übrigen Mitgliedsstaaten zugesagt wurden.

Die Mitarbeiter der ProAsyl-Hotline beantworten Anfragen von Flüchtlingen und ihren Unterstützern aus ganz Deutschland. Bald wird es auch wieder um Rückführungen nach Griechenland gehen, da ist sich die Hilfsorganisation sicher – und kritisiert, schon heute säßen dort rund 60.000 Flüchtlinge fest – viele unter menschenunwürdigen Bedingungen. ProAsyl warnt, wie alle Flüchtlingsorganisationen Europas davor, das Dublin-System für Griechenland wiederzubeleben. Das gefährde nicht nur den endlich laufenden Aufbau eines effektiven Asylsystems dort, sagt Maximilian Pichl, rechtspolitischer Referent bei ProAsyl.

"Außerdem sehen wir jetzt gerade, dass die Aufnahmebedingungen immer noch miserabel sind. Mitten im Winter müssen Geflüchtete in Zelten vegetieren, es gibt Todesfälle auf den Inseln, von denen berichtet wird, es gibt Streiks der Flüchtlinge gegen diese unsozialen Aufnahmebedingungen. Und in dieser Situation noch mehr Flüchtlinge nach Griechenland zu schicken, wird diese Krise weiter verschärfen."

Ungeachtet dieser Kritik will Deutschland neu ankommende Flüchtlinge aus Griechenland künftig zurücksenden. Staatssekretär Ole Schröder, CDU, sagt zur Begründung:

"Weil es dringend notwendig ist, dass dieser Automatismus durchbrochen wird, dass jeder, der nach Griechenland kommt, dann auch die Möglichkeit hat, in andere Mitgliedsstaaten zu gelangen. Deshalb ist es notwendig, wieder zu einem geregelten Verfahren zurückzukehren."

Das Kalkül dahinter: Deutlich weniger Wirtschaftsmigranten werden die lebensgefährliche Fahrt über das Mittelmeer riskieren, wenn sie wissen, dass sie nicht mehr dauerhaft die vergleichsweise guten Leistungen für Asylsuchende etwa in Deutschland nutzen können – sondern nach Griechenland zurückgeschickt werden.

An diesem Beispiel wird deutlich, in welchem Dilemma die EU seit dem Kollaps des Dublin-Systems vor eineinhalb Jahren steckt: Einerseits will sie die Menschenrechte gewährleisten und Schutzbedürftigen im Sinne der Genfer Konvention Zuflucht in Europa bieten. Andererseits will die EU möglichst viele jener Zuwanderer ohne Bleibeperspektive fernhalten, denen in ihrem Heimatland keine Verfolgung droht. Beides zugleich aber – offene Grenzen für Flüchtlinge, Abschottung gegenüber Wirtschaftsmigranten – ist ein schwieriger Balanceakt.

Daher sind die Beratungen der EU-Staaten über die Reform des Dublin-Systems inzwischen eng verknüpft mit Lösungsansätzen für die Migrations- und Flüchtlingskrise insgesamt. Der interne Streit mit den Visegrad-Staaten über eine gerechtere innereuropäische Verteilung von Flüchtlingen soll so erst einmal in den Hintergrund rücken. Staatssekretär Ole Schröder.

"Wir werben dafür, uns nicht nur auf das Thema Umverteilung zu konzentrieren. Dann werden wir keine Einigung erzielen. Sondern notwendig ist natürlich auch, dass wir alle anderen Themen auf den Weg bringen."

Alle anderen Themen – das heißt aus EU-Sicht und aus Sicht der Bundesregierung: restriktive Regelungen mit dem Ziel, die Sekundärmigration innerhalb Europas zu verhindern, die EU-Außengrenzen für Menschen ohne Bleibeperspektive konsequenter zu schließen und abgelehnte Asylbewerber rascher abzuschieben. Entsprechende Empfehlungen legte in dieser Woche auch die EU-Kommission vor. Die Hoffnung ist, dass sich mit sinkendem Einwanderungsdruck auch der interne Streit der EU-Länder um Umverteilungsquoten in Luft auflöst. Gerade die osteuropäischen Mitgliedsstaaten, sagt Staatssekretär Ole Schröder, bräuchten nämlich eine möglichst genaue Vorstellung davon, was bei einer innereuropäischen Verteilung von Flüchtlingen auf sie zukomme.

Die EU-Staaten setzen auf Übereinkünfte mit Drittstaaten. Auf Entwicklungshilfe zur Bekämpfung der Fluchtursachen, aber auch auf umstrittene Rückführungsabkommen mit der Türkei und verschiedenen nordafrikanischen Staaten sowie auf einen Plan zur Zusammenarbeit mit Libyen, damit Schlepperboote noch in libyschem Gewässer gestoppt werden.

Menschenrechtsorganisationen, aber ebenso EU-Abgeordnete der Grünen, der Sozialdemokraten und auch der Liberalen kritisieren diese sogenannten "externen Lösungsansätze" für die Migrations- und Flüchtlingspolitik. Das lenke vom eigentlichen Problem, dem gescheiterten Dublin-Prinzip, ab. Sergio Carrera vom "Centre for European Policy Studies" meint:

"Ich würde Vorsicht empfehlen bei Vorschlägen, die nicht das eigentliche Problem angehen. Das ist nämlich eines zwischen den EU-Mitgliedsstaaten: Wie erreichen wir innereuropäische Solidarität? Innereuropäische Verantwortungsteilung bei der Flüchtlingsaufnahme? Stattdessen auf Drittstaaten zu schauen, die den Job für uns erledigen - ganz ehrlich: Das führt uns nirgends hin. Das setzt uns enormer Instabilität aus, weil wir dann auf diese Drittstaaten angewiesen sein werden."

Bis Juni wollen die EU-Staaten die Reform des fragilen Dublin-Verfahrens zustande bringen. Ihre Verhandlungen könnten von nächster Woche an noch einmal eine neue Richtung nehmen: Dann nämlich entscheidet der Europäische Gerichtshof, ob die Botschaften der Mitgliedsstaaten etwa in Afrika verpflichtet sind, Flüchtlingen humanitäre Visa zur Einreise nach Europa auszustellen – damit die dort dann Asyl beantragen können. Falls ja, wäre erstmals seit langem ein sicherer, legaler Weg in die EU frei. Er würde Flüchtlinge mit Bleibeperspektive in Europa weg lenken von Griechenland und Italien – hin zu anderen Staaten.

Egal, wie der EuGH entscheidet – eines müsse klar sein, sagt Sergio Carrera in seinem hellen, aufgeräumten Büro im Dachgeschoss eines imposanten Brüsseler Altbaus: Ausnahmslos jeder EU-Staat müsse das Bekenntnis zum Grundrecht auf Asyl ernst nehmen. Und umsetzen.

"Es geht hier um eine internationale Verpflichtung, um ein grundlegendes Menschenrecht, das jedem Menschen auf einer individuellen Basis zuerkannt werden muss. Wir müssen ganz klar sagen: Alle Mitgliedsstaaten sind verpflichtet, Menschen auf der Flucht Schutz anzubieten. Das ist ein eindeutiger internationaler und europäischer Standard."