Los Angeles, Kalifornien. In einem ganz gewöhnlichen Bürogebäude hat die ICANN ihren Sitz. ICANN – das ist eine mittelständische Firma mit rund 200 Angestellten und einem geschätzten Jahresumsatz von über 100 Millionen US-Dollar.

Hergestellt wird bei der Internet Cooperation for Assigned Names and Numbers nichts - ICANN verwaltet nur. ICANN verwaltet das Internet. Doch genau das macht sie zum Zankapfel internationaler Netzdiplomaten. Denn Verwaltung ist Macht. Das Internet ist für die Menschen weltweit zu einer so grundlegend wichtigen Infrastruktur geworden wie das Straßenwesen.

Und die ICANN erstellt nicht nur Straßenkarten für das Internet, benennt sie und legt Routen fest. Sondern sie muss auch für ein offenes, weltweites und unzensiertes Netz sorgen. Die ICANN ist also für die Straßenkarten und für die Adress- und Telefonverzeichnisse der Anwohner dieser Straßen zuständig – und dafür, dass jeder sich dieser bedienen und sich auf sie verlassen kann.

Schon seit 1998, dem Jahr ihrer Gründung, steht die Internet-Verwaltungsagentur deshalb in weltweiter Kritik. Einzelne Regierungen wollen mehr Kontrolle, Überwachung und Zensur. In diesen Monaten aber droht der Streit um die ICANN das Netz zu zerreißen.

"Die alleinige Herrschaft über ein so wichtiges Telefonbuch - in Anführungszeichen -, wie es das Root-Server-Netzwerk ist, also das Wurzelverzeichnis der Namensauflösung, das darf nicht in Hand von einem einzigen Land sein, wenn politische Dinge das dermaßen beeinflussen können. Oder - gegebenenfalls wird immer Willkür herrschen."

So beschreibt Markus Grundmann, Netzaktivist aus Hildesheim und Experte für das Domain-Name-System, die Hauptkritik der Netzcommunity an der ICANN. Denn es ist das US-amerikanische Handelsministerium, in dessen Auftrag die Verwaltungsagentur ICANN die weltweite Schlüsselkomponente des Internets – das Domain-Name-System, das DNS, kontrolliert. Ihr Hoheitsgebiet sind die sogenannten Root-Server, auf denen das ganze DNS basiert.

Das DNS ist – bildlich gesprochen – eine Art Telefonbuch des Internets. Wann immer eine E-Mail versendet werden soll oder beim Surfen im Browser der Name einer Webseite eingegeben wird, sorgt das DNS im Hintergrund unmerklich dafür, dass die sperrige, aus langen Zahlen bestehende Internet-Nummer des verlangten Servers aufgerufen und die Verbindung hergestellt wird.

Die ICANN kümmert sich dabei um den letzten Teil des Namens, um das, was hinter dem letzten Punkt eines Internetnamens steht. Also zum Beispiel um das "de" in deutschlandfunk.de. Und ohne Genehmigung der amerikanischen Telekommunikationsbehörde NTIA, die dem Handelsministerium untersteht, geht nichts im Internet. Netzdiplomat Paul Fehlinger vom Internet & Jurisdiction Project in Paris beschreibt das so.

"Wenn ICANN zum Beispiel sagt, wir wollen einen neuen Domain-Namen im Internet haben, wird quasi dieser Request zur NTIA geleitet, die dann grünes Licht gibt."

Diese amerikanische Alleinherrschaft durch die Rechtsaufsicht des Handelsministeriums über die ICANN erregt aber nicht nur die Gemüter von Internet-Aktivisten und Bürgerrechtlern, die sich schon seit über 15 Jahren immer wieder für transparentere Verwaltung des Internets aussprechen.

Auch viele Staatschefs und Politiker finden: Einem dezentralen, von der Internet-Verwaltung ICANN unabhängigen Netzwerk sollte die Zukunft gehören. Immer wieder begehren vor allem Staaten mit eingeschränkten Freiheits- und Bürgerrechten gegen die ICANN auf. China oder Russland, aber auch viele andere asiatische Länder stellen die organisatorische Einheit des Internets regelmäßig in Frage. Sie drohen mit dem Aufbau eigener, nationalstaatlich organisierter Verwaltungsstrukturen. Das universelle Netz droht immer wieder auseinanderzufallen.

Seit Mitte März dieses Jahres ist die Diskussion über die Zukunft der einheitlichen Netzverwaltung wieder entbrannt. Seitdem streiten sich 150 Regierungen, zahlreiche zivilgesellschaftliche Gruppen und Tochterorganisationen der Vereinten Nationen, wie etwa die Internationale Fernmeldeunion, darum, wer künftig das Internet regieren soll.

Denn am 15. März hatte die Regierung der Vereinigten Staaten angekündigt, die Oberaufsicht über die Internet-Verwaltungs-Agentur ICANN und damit letztlich auch die Kontrolle über das Internet bis September 2015 abgeben zu wollen. Viele Staaten, Gremien der Vereinten Nationen und zivilgesellschaftliche Gruppen hatten die USA immer wieder dazu gedrängt – bislang erfolglos. Doch dann wurde die Kritik an der Netzspionage des amerikanischen Geheimdienstes NSA zu massiv. Die Obama-Regierung wollte unbedingt ein Zeichen setzen. Paul Fehlinger.

"Es war lange ein Tabu, darüber zu reden, aber die Snowden-Affäre hat dort einiges verändert, auch in der Cyber-Außenpolitik der Vereinigten Staaten. Und jetzt gibt es eben dieses Zeitfenster, in dem wirkliche Veränderung stattfinden kann."

So könnte etwa das jährlich stattfindende Internet Governance Forum der Vereinten Nationen zu einer Art internationalem Netz-Parlament ausgebaut werden, das der ICANN Vorgaben macht und sie auch politisch kontrolliert.

Doch auch die Internationale Fernmeldeunion möchte gern die Oberaufsicht über die ICANN übernehmen. Das begründet sie mit ihrem Status als Organisation der Vereinten Nationen. Der Internet-Verwaltungsexperte und Kommunikationswissenschaftler Professor Wolfgang Kleinwächter von der dänischen Universität Aarhus bewertet die Interessen der Fernmeldeunion, abgekürzt ITU, so:

"Die ITU ist die Organisation, die sich speziell mit der Vergabe von Frequenzen beschäftigt. Und bei der Kombination von Internet und Mobiltelefon spielt natürlich die ITU insofern eine Rolle, weil Sie für das mobile Internet neue Frequenzbereiche brauchen. Wobei die ITU versucht, auch in diesem Bereich von Domänennamen und IP-Adressen hineinzugehen. Das ist ein politischer Streitpunkt, weil viele Regierungen der Auffassung sind, Namen und Nummern sind bei ICANN gut aufgehoben und sollten nicht unter Regierungskontrolle geraten. Das ist also ein Minenfeld."

Und so blockieren sich die Internationale Fernmeldeunion und das amerikanische Handelsministerium, die Regierungen der Türkei, Indiens und Ägyptens und verschiedene zivilgesellschaftliche Organisationen gegenseitig. Die Situation ist ausgesprochen unübersichtlich.

Diese Blockade führte dazu, dass sich die USA bereits öffentlichkeitswirksam darauf vorbereiteten, die letzte Verantwortung für alle Internet-Belange auch nach September 2015, also nach dem geplanten Übergabetermin, weiter wahrzunehmen.

Nur – mit einer kleinen Bedingung. Die USA würden die Verantwortung "nur mit verstärkten Sicherheitsoptionen" weiter behalten, ließ das US-Handelsministerium im August von "gut informierten Kreisen" streuen. Sprich: Die in die Kritik geratene Netzüberwachung durch die NSA wäre dann als Bestandteil der Internet-Verwaltung festgeschrieben worden.

Das aber rief die russische Regierung auf den Plan. Jetzt müsse dringend eine Lösung durch die Vereinten Nationen herbeigeführt werden, meinte der stellvertretende russische Kommunikationsminister Rashid Ismailov. Russland und China hatten der Internationalen Fernmeldeunion zuvor einen Handel der besonderen Art vorgeschlagen. Wenn die ITU mehr einzelstaatliche Kontrolle und Überwachung des Internets zulasse, solle sie die Oberaufsicht über das Internet per Mandat bekommen.

Die ITU nahm die chinesischen und russischen Vorstellungen zum größten Teil in ihre Organisationsvorschläge auf. Und sie argumentierte: Gegen eine UNO-Oberaufsicht kann doch niemand etwas haben. Weit gefehlt, meint Netzdiplomat Paul Fehlinger.

"Wird es eine UN-Lösung geben? Auch dort sind die Vereinigten Staaten sehr, sehr klar. Explizit sagen sie, dass die NTIA nicht akzeptieren wird, dass die jetzige Rolle von irgendeiner Initiative oder von irgendeiner Struktur ersetzt wird, die entweder von einer Regierung geleitet ist oder eine zwischenstaatliche, also eine multilaterale Organisation ist. Das schließt automatisch jegliche UN-oder ITU-Regulierung aus."

Gegen die Vereinten Nationen als oberste Internet-Instanz wehren sich zum Beispiel Indien, die Türkei, der Iran, Kuba und andere aufstrebende Staaten. Sie wollen nur noch nationale Adressregulierungen zulassen. Dann würde jedes Land oder auch eine Staatengemeinschaft wie die Europäische Union ein eigenes Adressverwaltungssystem für das Internet aufbauen und betreiben.

Damit könnte jeder Staat mit eigenem Internet-Namens-System, mit eigener DNS-Root für seine Bürger festlegen, ob sie eine Website wie zum Beispiel "Twitter.com" überhaupt aufrufen dürfen und wenn ja, ob die Originalseite oder eine andere national betriebene Seite dann angezeigt würde. Netzexperten wie Paul Fehlinger warnen davor.

"Wenn dieses System zersplittern würde, dann würde das gesamte Internetsystem, an das wir heute gewohnt sind, dass wir zum Beispiel www.deutschlandfunk.de im Internet einfach eingeben können und uns 100-prozentig sicher sind, dass dann auch die richtige Seite dabei herauskommt, das wäre dann unter Umständen nicht mehr gewährleistet, wenn in einer chaotischen Konstellation mehrere verschiedene DNS-Roots existieren würden zum Beispiel."

Wer das Adresssystem des Internets kontrolliert, der kontrolliert auch die Datenströme. Er kann nicht nur leicht bestimmen, welches Youtube-Video von wem angeschaut werden darf oder ob die Videoplattform gleich ganz gesperrt wird. Wer das Internet verwaltet, dem stehen auch alle Wege der Spionage, Bespitzelung und Überwachung offen. Denn jedes Datenpäckchen eines jeden Internetnutzers folgt digitalen Wegweisern und Straßennamen, überquert Datenkreuzungen und nimmt Umgehungen.

Wer diese Wege und Straßenkarten im Netz benennt, vorgibt und verwaltet, kann jederzeit und auf jedes Datenpäckchen zugreifen. Egal ob Mails, Videos, Twitter-Tweets oder Facebook-Postings. Wer also die Internetverwaltung beaufsichtigt, bestimmt nicht nur, wie welche Datenautobahn ausgebaut wird und wie die Transportwege heißen. Sondern auch, wie demokratisch es im Netz zugeht und wo aus politischen oder staatlichen Interessen spioniert werden kann. Internet-Mitbegründer Vinton Cerf bringt das so auf den Punkt:

"Das hat auch mit der Frage zu tun, wie in Sachen Internet-Verwaltung künftig mit Meinungsunterschieden und unterschiedlichen Positionen umgegangen wird. Egal wie die künftige Internet-Verwaltung aussehen wird, wir wollen ein unabhängiges Aufsichtsgremium. Die Restrukturierung ist ein Versuch, die unterschiedlichen Standpunkte für den weiteren politischen Prozess zu klären. Ich sehe dabei übrigens keinen Einfluss irgendwelcher technischen Fragen."

Und damit wendet sich Vinton Cerf direkt gegen solche Staaten, die eine ausgebaute Netzüberwachung mit technischen Argumenten begründen wollen.

So argumentiert die chinesische Regierung immer wieder, dass die Kontrolle aller Datenpäckchen aus technischen Gründen unbedingt erforderlich sei, weil sonst zum Beispiel Internet-Telefonie nicht mehr richtig funktioniere. Denn da müssen die Datenpäckchen an einem Datenstau vorbei gelotst werden, wenn das Telefongespräch nicht abbrechen soll.

Dabei haben die chinesischen Sicherheitsbehörden allerdings auch ein großes Interesse daran, heimlich mitzulesen, was Internet-Nutzer von Peking bis Hongkong so in ihren Mails schreiben. Technische Gründe führen die Mail-Provider dafür an, dass ein Großteil aller europäischen Mails über Internetserver in den USA laufen, auch die Mail von Köln nach Münster wird oft über einen Netzserver in den USA geschickt. Die Server dort hätten eine größere Verarbeitungskapazität.

Dabei steht der größte Internet-Knotenrechner weltweit in Frankfurt am Main. Stehen die verteilenden Computer in den USA, tut sich die NSA natürlich viel leichter, den Netzverkehr mitzuschneiden, die Mails mitzulesen. Dieses Thema ist auch auf dem Internet Governance Forum im September in Istanbul intensiv diskutiert worden. Mit einem erstaunlichen Ergebnis, das Jimmy Schulz, Netzpolitiker und der europäische Vertreter im ICANN-Beirat, so beschreibt.

"Das war diesmal in Istanbul auch die erfreuliche Nachricht, dass durch die Snowden-Debatte, das muss man wirklich auch dazu betonen, Tempo in die Sache gekommen ist und auch ein bisschen Druck."

Dieses neue Selbstbewusstsein der rund 3.000 Teilnehmer am Internet Governance Forum und eine Studie des Europarates über die anstehende ICANN-Reform im Lichte der Menschenrechte brachte die bis dahin ziemlich verfahrene Debatte über die künftige Netzverwaltung auf einen neuen Weg. In der 49 Seiten umfassenden Europarats-Studie hatten Dr. Monika Zalnieriute von der rechtswissenschaftlichen Abteilung des europäischen Universitätsinstituts in Florenz und Thomas Schneider, Vize-Vorsitzender des europäischen Lenkungsausschusses für Medien, empfohlen, sich bei der Suche nach einer neuen Organisationsform für die Internet-Verwaltung vom Internationalen Roten Kreuz und vom Roten Halbmond inspirieren zu lassen.

Plötzlich diskutierten die Delegierten in Istanbul wieder Verwaltungsmodelle jenseits der UN-Lösung und einer nationalstaatlichen Lösung. Eine Netz-Konvention der Vollversammlung der Vereinten Nationen und Regularien, wie die Menschenrechte im Netz garantiert werden können, wurden leidenschaftlich debattiert. Netzpolitiker Jimmy Schulz:

"Ein Konzept hat sich in den letzten Jahrhunderten auf der Welt bewährt, das ist das Konzept der Gewaltenteilung. Dass es eine Regierung gibt. Da könnte man sagen, das ist die ICANN, weil sie die Exekutive auch ausübt mit der Vergabe der Nummern und Namen, dem beigestellt davon ein unabhängiges Parlament, das die Überwachung dieses Vorgangs, dieser Regierung übernimmt und ein wiederum davon unabhängiges Schiedsgericht konstituieren, das bei Streitfällen auch schlichten kann, ohne von den beiden anderen abhängig zu sein."

Das Konzept der Gewaltenteilung und der Hinweis von Monika Zalnieriute sowie Thomas Schneider vom Europarat, sich am Vorbild des Internationalen Roten Kreuzes zu orientieren - sie könnten tatsächlich bei der Suche nach einer neuen Organisationsform für die Internet-Verwaltung zu einem Durchbruch führen. Denn ein ICANN-Komitee wie das Internationale Komitee vom Roten Kreuz könnte völkerrechtlich abgesichert werden. Trotzdem hat Internet-Verwaltungsexperte Wolfgang Kleinwächter noch Bedenken:

"Ich glaube, die ICANN ist einzigartig. Das Internationale Rote Kreuz ist eine interessante Form, aber ICANN ist einzigartig und muss seine eigene Form finden."

Mit einer zu starken Anlehnung an das Rot-Kreuz-Modell wollen sich auch die meisten der zivilgesellschaftlichen Gruppen, für die auch Wolfgang Kleinwächter spricht, nicht sofort anfreunden. Dass jedoch mit einem ICANN-Komitee der Sitz der Internet-Verwaltung nach Europa kommen könnte, wird von vielen Teilnehmern an dieser ICANN-Debatte begrüßt. Wolfgang Kleinwächter:

"ICANN muss eigentlich aus seinem eigenen Bewegungsablauf heraus versuchen, einen Mechanismus für eine Aufsicht und Kontrolle zu schaffen, die also auch glaubwürdig ist. Für viele ist ein Problem, das ICANN in den USA inkorporiert ist und demzufolge Streitigkeiten vor amerikanischen Gerichten stattfinden."

Dieses Problem wäre mit einem Sitz der Organisation in Genf elegant aus dem Weg geräumt. Das internationale ICANN-Komitee würde eine gewisse völkerrechtliche Absicherung erfahren. Wie die aussehen, wie legitim, also anerkannt sie am Ende sein wird, hängt ganz wesentlich davon ab, wie stark sich die europäischen Staaten dafür einsetzen.

Hier sind auch die deutsche Bundesregierung und der Bundestag gefordert, zumal Europa ab Oktober durch den Deutschen Jimmy Schulz im ICANN-Beirat vertreten wird. Der wünscht sich denn auch in Sachen Internet-Regulierung mehr Initiative:

"Das muss in der deutschen Regierung ganz oben mit aufgehängt werden das Thema, auch im Parlament ganz oben mit aufgehängt werden. Ich appelliere hier auch noch einmal an den Bundestagsausschuss Digitale Agenda, das auf seine Agenda, auf die Tagesordnung zu setzen. Da muss sich deutsche Politik deutlich wichtiger, besser und intensiver einbringen."

Diese Kritik seines ehemaligen Parlamentskollegen Jimmy Schulz lässt der stellvertretende Vorsitzende des Bundestagsausschusses für die Digitale Agenda, der Bundestagsabgeordnete Gerold Reichenbach von der SPD aber nur zum Teil gelten.

"Zunächst einmal: Die Forderung ist berechtigt, aber ich glaube, da muss man uns nicht ermahnen. Wenn der Jimmy Schulz den Entwurf der Bundesregierung zur Digitalen Agenda aufmerksam liest, dann stellt er fest, dass da ausdrücklich noch einmal darauf hingewiesen wird, dass die Bundesregierung und die Bundesrepublik Deutschland sich international noch viel stärker engagieren wird wie in der Vergangenheit. Dazu gehört natürlich auch das verstärkte Engagement Deutschlands im Bereich der Internet Governance und im Bereich des sogenannten Multi-Stakeholder-Ansatzes."

Der Multi-Stakeholder-Ansatz bedeutet: Nur wenn es tatsächlich gelingt, die Interessen aller Betroffenen, seien es Organisationen, Nutzer, Unternehmen oder Staaten am Ende unter einen Hut zu bekommen, wird der Kampf um die Internet-Verwaltung tatsächlich befriedet werden. Und da sei die Bundesregierung nicht untätig gewesen:

"Das heißt, es gibt schon von Deutschland aus Initiativen. Und ich denk, das werden wir auch fortsetzen, sowas wie eine internationale Regelung zu schaffen, die alle mitnimmt. Es wird uns am Ende auch nichts nutzen, wenn wir – wie etwa im Weltsicherheitsrat – dann bestimmte Regelungen machen, wo dann die Russen oder die Chinesen sagen, machen wir nicht mit. Dann droht uns das, was viele auch schon prophezeit haben, eine Fraktionierung und ein Zerfallen des internationalen Netzes in nationale Einfluss- und Hoheitsgebiete. Und das ist wirklich erklärte Position der Bundesregierung und auch der Koalitionsfraktionen, dass wir da noch stärker als in der Vergangenheit Initiative ergreifen können."