Es sieht idyllisch aus, rund um den Pferdehof in Norddeutschland: Hier sollen Jugendliche wieder auf die Beine kommen, die viel Unterstützung brauchen. Manche haben lange Zeit die Schule verweigert, andere drohten im Drogenmilieu unterzugehen. Die meisten hatten keine heile Kindheit oder Familie. Doch schön, oder hilfreich war die Unterbringung für Dominik nicht. Er habe vor allem arbeiten müssen, erzählt der 17-Jährige, sei von seinen Betreuern schlecht behandelt worden und Schule habe es für ihn hier - fern von zu Hause - nicht gegeben. Gewollt hatte er etwas anderes:

"Mir ist ein ordentliches Leben wichtig. Ein Schulabschluss, damit aus mir was wird. Aber hat man ja nicht zugelassen. Ich wollte Schule machen, aber hat er gesagt: ‚Interessiert mich nicht, du musst für mich arbeiten.' Es war echt ne schlimme Zeit."

Sozialarbeiter aus dem nahen Jugendzentrum in Wacken bestätigen, was der Jugendliche sagt. Und doch: viele Fachleute setzen bei den sogenannten "Hilfen zur Erziehung" auch auf solche Unterbringung, wie die für Dominik - fernab des Milieus, das nicht guttut, biete sich hier eine Chance für den Neuanfang - mit intensiver Einzelbetreuung. Doch drei Fernsehberichte in der ARD zeichnen ein verstörendes Bild - auch von den 1:1-Betreuungen Jugendlicher im Ausland. So hat die 16-jährige Anita ihre Monate in Polen erlebt:

"Polen, das war so'n Käfig. Ich war da drin gefangen. Ich hatte keine Möglichkeit, irgendwas zu tun. Mir wurde alles weggenommen. Kein Kontakt zu niemand. Ich hab zwar gesagt, ich möchte Therapie machen, aber die meinten, du brauchst keine."

"Also man muss sich ja sehr genau überlegen, welche Kriterien sind es denn, dass man sagt: Für dieses Kind ist es sehr geeignet, außerhalb seines eigenen Lebensumfeldes für eine Weile untergebracht zu werden."

Sagt Bernd Hemker, Geschäftsführer der Ombudschaft Jugendhilfe in Nordrhein-Westfalen. Die Anlauf- und Beschwerdestelle unterstützt Jugendliche und Eltern, die sich durch das Jugendamt oder durch einen freien Träger der Kinder- und Jugendhilfe unfair behandelt fühlen. 360 Anfragen hat die Ombudschaft Jugendhilfe in den letzten zwei Jahren bearbeitet. Wenn sich Jugendliche hier melden, ist da immer etwas dran, sagt Bernd Hemker. Mindestens ein Manko ist für ihn in der Regel unübersehbar: Oft fehlte es an jeglicher Rückendeckung für die Jugendlichen dort, wo sie - meist fern von zu Hause - untergebracht werden. Das geht so nicht, findet Hemker:

"Und man muss sich auch überlegen, welche Schutzmaßnahmen man einbaut in solche Hilfesettings, damit Kinder immer eine Chance haben, auch wieder sich zu melden und zu sagen: Ich will hier raus, ich will zurück. Beispielsweise die Frage: Muss denn die Fachkraft im Auslands-Projekt deutsch sprechen können? Natürlich muss sie deutsch sprechen können."

Bei jeder zehnten sogenannten Maßnahme aber ist genau das nicht der Fall, weist eine Studie des Instituts für Kinder- und Jugendhilfe, kurz IKJ, Mainz aus. 93 aktuelle Betreuungsstellen wurden hier auf Leistung und Ergebnis begutachtet. Den Auftrag zur Betreuung von Jugendlichen ab 14 Jahren - manche sind noch jünger - bekamen die freien Träger vom zuständigen Jugendamt. Joachim Klein vom IKJ berichtet:

"Ich selbst ha' ein Mädchen interviewt, die auf einem Berghof untergebracht war mit einem Betreuer, der nicht die deutsche Sprache konnte und sie hat sich da natürlich sehr verloren, sehr allein gefühlt, gerade in der Übergangszeit aus Deutschland ins Ausland zu gehen und da auf einem Berghof fernab der Zivilisation zu sein und nur mit einer Betreuungsperson zusammen zu leben, die nicht deutsch spricht. Das ist alles andere als der Optimalfall."

Zwischen 500 bis 700 Jugendliche aus Deutschland sind zurzeit in Frankreich, Polen, Portugal oder Ungarn untergebracht, wenn die Möglichkeiten der Hilfe zu Hause - beispielsweise ein neuer Versuch in einem andere Heim oder einer Wohngruppe - erschöpft waren. Im Schnitt bleiben die Jugendlichen dann 18 Monate in der Einzelbetreuung, einige sogar Jahre. Nun ist die Frage zu klären: Wer schaut noch richtig hin, wenn eine solches Projekt im In- oder Ausland einmal angelaufen ist? Eine längst bekannte Gesetzeslücke steht nun wieder zur Diskussion: Die Bildungsministerin von Nordrhein-Westfalen, Ute Schäfer (SPD), bringt es auf den Punkt:

"Das Sozialgesetzbuch 8, ein Bundesgesetz, sieht keine gezielten Kontrollen für Unterbringung von Kindern und Jugendlichen im Ausland vor. Das ist ein Manko. Das muss dringend geheilt werden. Wir brauchen eine bessere Kontrolle im Inland und im Ausland. Wir brauchen auch die Möglichkeit, dass wir unangemeldet Besuche machen können und nicht nur anlassbezogen. ‚Wir' damit meine ich jetzt allerdings die Landesjugendämter, die das wahrnehmen, brauchen Standards, sowohl im Inland als auch im Ausland."

Es rumort in der Jugendhilfe - wieder einmal. Die öffentliche Kritik trifft eine Szene, die viel auf ihr Engagement und ihre Fachlichkeit hält. Dass sie weitgehend gut arbeitet, davon ist Holger Wendelin, Professor für soziale Arbeit an der Evangelischen Fachhochschule Bochum, überzeugt. 80 Auslandsmaßnahmen hat er für seine Dissertation 2010 von Island bis Namibia persönlich besucht und umfangreich beschrieben. Denn bis dahin hatte man kein unabhängiges Bild von dem, was für die Jugendlichen dort überhaupt getan wird.

"Die Erfahrung sagt, dass die meisten Träger sich tatsächlich eher gegründet haben, aus einem relativ großen Enthusiasmus heraus. So eine Struktur im Ausland jeweils aufzubauen, braucht auch viel Energie, viel Begeisterung für das entsprechende Land. Also Auslandshilfen, die jetzt rein aus einem Kalkül heraus entstanden sind, kenn ich eigentlich keine."

Mehr als 100 freie Träger bieten als Vereine oder auch als GmbH die Einzelbetreuungen von Kindern und Jugendlichen an. Bei regulären Tagessätzen und 365 Tagen im Jahr geht es um erhebliche Summen. Zwischen 50. und 80.000 Euro kosten die Projektplätze im Ausland. Bei den meisten, stellt Wendelin jedoch klar, sei "die Spanne zwischen Einnahmen und Aufwendungen unauffällig". In Einzelfällen aber sei die Rechnung, die von freien Trägern aufgemacht werde, fragwürdig, weil sich der Gegenwert der Einnahmen nicht erschließe. In seiner Dissertation schreibt er:

"Es gibt also durchaus die Möglichkeit, im Bereich von Auslandshilfen sehr gewinnträchtig und auf Kosten der Strukturqualität zu arbeiten bzw. zu kalkulieren und es gibt offenbar auch Träger, die diese Möglichkeiten über Gebühr ausschöpfen. Letztlich haben wir hier einen Markt. Das ist ja auch politisch so gewollt, dass wir hier einen Markt haben, auf dem sich auch ganz unterschiedliche Träger dann tummeln und dann gezielt in Auslandsmaßnahmen zu gehen, mit dem Hintergrund, dass man da auch Geld verdienen kann, würde ich jetzt nicht ganz ausschließen."

Das Ausland biete Spielraum vor allem bei der Personalbesetzung.

"Wir haben einen Anteil an Hilfen, die vor allem in Osteuropa lokalisiert sind und arbeiten, die in diesen Ländern auch mit Nicht-Fachkräften arbeiten. Und in dem Moment, wo ich eine Fachkraft anstelle, meinetwegen deutscher ausgewanderter Sozialpädagoge, der in Teneriffa, Portugal und Frankreich betreut. In dem Moment hab ich ja auch entsprechende Lohnkosten, 2000 bis 3000 Euro fallen da mit Sicherheit an pro Monat. In dem Moment, wo ich in Osteuropa zum Beispiel mit Nicht-Fachkräften des Gastlandes arbeite, in dem Moment fallen ortsübliche Vergütungen an, die deutlich unter dem liegen, etwa 500 bis 600 Euro zum Beispiel. Und hier hab ich die Möglichkeit an dieser Stelle schon mal deutlich einzusparen."

Eine weitere Möglichkeit zu Sparen gibt es bei der Unterstützung der Jugendlichen vor Ort. In der Regel sieht die Leistungsbeschreibung, also der Vertrag zwischen Jugendamt und freiem Träger eine Betreuungskraft vor, die im Auftrag des freien Trägers in Deutschland regelmäßig den Jugendlichen dort besucht, wo er untergebracht ist.

"Hier kann ich es so machen, dass ich eine Fachkraft auf fünf Betreuungsstellen nehme, oder auch auf 15 oder 20. Und wenn ich dann Jugendämtern, die das natürlich nicht so im Einzelnen überprüfen, dann in Rechnung stelle monatliche Kosten von 5000 bis 7000 Euro und bei den Kosten für die Betreuungskräfte deutlich einsparen kann, dann besteht zumindest die Möglichkeit, dass ich hier deutliche Summen nicht ausgebe, aber trotzdem einnehme."

Überprüfen können solche Praktiken nur solche Jugendämter, die sich am Betreuungsort der Jugendlichen einen unabhängigen Eindruck verschaffen. Doch nicht einmal die Hälfte tut das, besagt die Studie des Instituts für Kinder- und Jugendhilfe IKJ, Mainz. Es geht immerhin um Projektphasen, die durchschnittlich 18 Monate dauern und ohne jegliche Draufsicht durch das finanzierende Jugendamt ablaufen.

"Wir haben vertragliche Vereinbarungen", so erklärt dazu das Jugendamt Dorsten die Praxis, die laufende Kontrolle ihrer Arbeit den Anbietern selbst zu überlassen:

"Genauso, wie der Träger uns vertraut, dass wir monatlich zahlen, die ja nicht unerheblich sind in solchen Fällen, vertrauen wir auch dem Träger, dass er auch das fachliche Know-how mitbringt, damit die Ziele erreicht werden können."

Manchen Jugendämtern mag das genügen. Zumal gesetzlich Vorgaben fehlen, die etwa regelmäßige Besuche der Projektstelle im Ausland vorschreiben. Andere Jugendämter sind offenbar skeptischer. Jedes zweite Jugendamt bundesweit entscheidet sich gegen die Einzelunterbringung von Jugendlichen im schwer kontrollierbaren Ausland. In Duisburg hingegen schaut das Jugendamt nach eigenen Angaben genauer hin, mit wem es zusammen arbeitet. Dessen langjähriger Leiter Thomas Krützberg gibt an: Halbjährlich seien jeweils zwei Mitarbeiter des Jugendamtes - wegen des Vieraugenprinzips - in die Projektländer gefahren und hätten sich ein Bild vor Ort gemacht.

Dass es notwendig ist, den Projektstellen auf die Finger zu gucken, finden offenbar sogar die Träger selbst, so die Tochter des Hofbetreibers in Wacken. Hier war der 17-jährige Dominik mehr schlecht als recht untergebracht. Fehlende Kontrollen durch das Jugendamt bemängelte die Tochter des Hauses vor laufender Kamera:

"Die Leistungsbeschreibung für hier lautet zum Beispiel therapeutisches Reiten, Zugänge zu der Psychologin. Das schreibt der Träger. Das ist alles möglich. Dafür bezahlt das Jugendamt. Was davon ausgeführt wird, wird nicht kontrolliert. Warum wird für etwas bezahlt, was nicht stattfindet?"

Eine Antwort liegt darin, dass die Zahl der Kinder und Jugendlichen, die besondere Hilfen benötigen in den letzten Jahren geradezu explodiert ist. Die 600 Jugendämter haben bundesweit damit zu kämpfen: Bei den intensiven sozialpädagogischen Einzelbetreuungen steigen die Fallzahlen seit Jahren. Mit elf Prozent war hier der Anstieg 2013 wieder so hoch wie in keinem anderen Feld bei den Hilfen zur Erziehung. Der Druck in den Kommunen wächst, sagt Holger Wendelin:

"Also ich hab es ja so, dass ich von Jugendamtsseite hier Jugendliche hab, die kaum noch jemand nimmt. Muss man so sagen. Also da wurden 20 bis 30, 40 Einrichtungen angefragt und alle haben gesagt, oh, das ist uns zu heikel, dem fühlen wir uns nicht gewachsen, dem Jugendlichen. Und dass die Jugendämter dann froh sind, wenn sie tatsächlich einen spezialisierten Träger haben, der sagt, 'Ja wir nehmen den'."

Gestiegen ist parallel dazu die Zahl der Träger auf mehr als 100 freie Anbieter. Die meisten sind als gemeinnützige Vereine am Markt der Jugendhilfe. Jeder vierte Träger aber ist ein privatwirtschaftliches Unternehmen. Sie alle machen, in Konkurrenz zueinander, den klammen Kommunen günstige Angebote. Wer da - wie gezeigt - knapper beim Personal kalkuliert, kann günstigere Angebote machen und kommt vielleicht eher zum Zug. Die Verflechtung der wirtschaftlichen Interessen von Trägern mit der sozialen Arbeit, die sie für den einzelnen Jugendlichen leisten sollen, ist greifbar.

"Da ringt die Fachlichkeit mit dem wirtschaftlichen Druck, dass man da den Weg finden muss, überhaupt überleben zu können und auf der anderen Seite eine fachlich gute Arbeit zu machen. Mein Eindruck ist: In der Regel gelingt das. Aber da ist natürlich ist dieser Druck da."

Doch windige Geschäftspraktiken bei einzelnen Trägern rücken andere, die ihre Arbeit gut machen wollen, in ein falsches Licht. Und so wird in der Branche zurzeit rege diskutiert, wie der Markt der Hilfen wieder glaubwürdig werden kann - Thema war dies auf dem Kongress des Bundesverbandes katholischer Jugendhilfeeinrichtungen in Berlin. Auf die Auslandsprojekte ganz verzichten, will kaum einer. Denn es gibt gute Gründe für das Konzept, schwer traumatisierten oder schwer erreichbaren Jugendlichen stabile Bindungen in einer anderen Umgebung anzubieten. Joachim Klein vom IKJ Mainz hat die Effekte untersucht:

"Wir haben ein ganz breites Bild von Veränderungen 'raus gefunden. Zum einen, dass Ressourcen, wie Autonomie, oder ein positives Selbstkonzept, eine Einstellung zu sich selbst zu haben, aufgebaut werden konnten oder auch, dass Bewältigungsstrategien erlernt werden konnten. Also Umgang mit Konflikten. Oder Bedürfnisaufschub. Also, dass man die Möglichkeit hat, nicht alles direkt haben zu wollen, sondern dass man Schritt für Schritt auch plant: Ich habe ein gewisses Ziel, da möchte ich hin."

Jugendliche, die zuvor oft über lange Jahre die Schule verweigert hatten, schafften in Frankreich, Polen oder Ungarn wieder den Anschluss. Einigen brauchten den Abstand von zu Hause, um schließlich den Schulabschluss zu schaffen. Neue Impulse, neue Herausforderungen tragen dazu bei. Dreh- und Angelpunkt für eine gute Entwicklung im Sonder-Setting ist - für Sozialpädagogen kaum überraschend - ob die Beziehung zwischen dem Jugendlichen und dem Betreuer stimmt:

"Die Möglichkeit, sich im 1:1-Setting mit dem Betreuer auseinanderzusetzen. Persönlich so eine emotionale Beziehung aufzubauen. Überhaupt wieder in Kontakt zu kommen mit einer erwachsenen Betreuungsperson. Was so in den anderen Settings und Hilfsmaßnahmen nicht funktioniert hat. Und die Kooperation zwischen Jugendlichem und Betreuungsperson ist eigentlich so der zentrale Wirkfaktor, der nicht nur bei unserer Studie so raus kam, sondern auch in anderen Studien zu individualpädagogischen Maßnahmen immer genannt wird und für die Jugendhilfe generell immer genannt wird. Also Kooperation, Beteiligung, Mitarbeit des Jugendlichen. Diese Ich-Beteiligung des Jugendlichen zu erreichen ist ein ganz zentraler Aspekt dieser Hilfe."

Deshalb empfiehlt das IKJ Mainz, dass die Betreuungspersonen ohne Wenn und Aber Fachleute der sozialen Arbeit sein müssen. Für die Jugendlichen wirke sich das nämlich positiv aus: Sie kommen besser durch alle typischen Krisen - während sonst 40 Prozent der Betreuungen vor der Zeit abgebrochen werden. An vielen einzelnen Punkten entscheidet sich also, ob das kommunale Geld gut angelegt ist oder für zweifelhafte Unterbringung vermeintlich schwieriger Jugendlicher bis zum 18. Lebensjahr eingesetzt wird. Der wichtigste für die meisten Fachleute ist jedoch dieser: Ohne Kontrolle dessen, was am Betreuungsort für den Jugendlichen wirklich geleistet wird, geht es nicht. Denn wenn es hier schief läuft, sind sie - zumal wenn sie im Ausland betreut werden - fast schutzlos. In Nordrhein-Westfalen immerhin können sich Jugendliche, die mit einer Entscheidung von Träger und Jugendamt nicht einverstanden sind, an die Ombudschaft Jugendhilfe NRW wenden. Fünf Geschwister haben das vor zwei Jahren getan.

Immer Ende Juni feiern Jan und seine vier Schwerstern Familiengeburtstag. Es ist der Tag, an dem sie schwarz auf weiß hatten, dass sie als Familie zusammenbleiben können. Die Mutter ist vor einigen Jahren schon verstorben, der Vater kann sich nicht kümmern. Jedes der Kinder sollte daher auf eine andere Heim- oder Wohngruppe verlegt werden - eine andere Möglichkeit sahen die Betreuer der Kinder und das örtliche Jugendamt nicht, erinnert sich die 14-jährige Helene:

"Ich dachte am Anfang nicht, dass es so ernst ist und das wurde es auf einmal ernst. Immer wieder Briefe schreiben, fragen, wo wir hinmüssen. Auch neue Orte kennen lernen und dann wurde mir klar, ja, es ist jetzt doch eine ernste Sache."
"Das Jugendamt hat natürlich immer gesagt, das sind nur Kinder, die haben keine Rechte, die sind noch nicht volljährig, die haben nicht zu sagen. Mit denen können wir machen, was wir wollen. Und dann wurde gesagt, komm wir schmeißen die Kinder jetzt in Wohngruppen, die gibt's ja überall diese Gruppen, da kommen Kindern hin von klein bis groß. Und dann haben wir den Kampf mit dem Jugendamt geführt und haben gesagt: Nein, wir sind zwar Kinder, aber wir kämpfen jetzt für unser Wohl"
...ergänzt Jan, der große Bruder. Erst im Zusammenspiel mit der Ombudschaft Jugendhilfe konnten die Geschwister schließlich mit dem Jugendamt ein Modell aushandeln, das für alle Beteiligten überraschend war. Eine ältere Schwester übernahm die Rolle einer Pflegeperson und wird dabei vom Jugendamt ambulant unterstützt. Sogar kostengünstiger ist diese Variante als die ursprünglich geplante Heimunterbringung. Unbezahlbar ist, dass die Geschwister dem System Jugendhilfe nicht schutzlos gegenüberstanden:

"Das find ich auch gut und dass ich mit meiner Familie zusammen bin, das macht mich auch glücklich. Halt jeden Tag den Alltag zu haben und nicht neue Menschen in der Wohngruppe kennenlernen zu müssen, da bin ich schon froh, das geschafft zu haben.

"Das ist wirklich so, dass man sagt: Wir haben Familie geschafft. Besser als so eine Wohngruppe ist, bei der Schwester zu sein. Das ist natürlich schon so, dass man stolz ist, dass man gegen das Jugendamt gewonnen hat."

Ohne die unparteiische Schiedsstelle wäre das nicht gelungen, weiß Bernd Hemker.

"Nein, das wäre nicht gelungen, weil das Dilemma darin besteht, dass die Kollegen der allgemeinen sozialen Dienste ja häufig in einer völlig überlasteten Arbeitssituation stecken und diese Lasten abwälzen, in dem sie möglichst nach Routinen arbeiten und Routinen bringen aber auch die Gefahr, dass man im Einzelfall nicht mehr genau hinschaut. Weil der Fall muss abgearbeitet werden."

"Man braucht einerseits bei den Jugendämtern und bei den Organisationen eine Verstärkung des Personals", sagt Franziska Brantner, kinder- und familienpolitische Sprecherin für Bündnis90/Die Grünen im Bundestag. Sie sieht hier die Regierungskoalition in der Pflicht. Wenn einzelne Jugendamtsmitarbeiter für bis zu 90 Einzelfälle Verantwortung tragen, steht für sie fest:

"Wir wissen, dass viele nicht die Zeit und die Kraft haben, alle Maßnahme auch richtig zu überprüfen, obwohl sie das vielleicht sogar gerne machen würden. Hier sind Menschen, die so viel Verantwortung haben und komplett überlastet sind. Ich glaube, dass das 'ne Geldfrage ist und da ist auch die Frage, wieweit kann man die Kommunen damit alleine lassen. Wieweit muss der Bund da noch stärker mit in die Finanzierung rein."

Damit sowohl die schwarzen Schafe als auch die Fehler im System zeitnah auffallen, schlägt die grüne Opposition im Bundestag Beschwerde- oder Ombudstellen für die Jugendhilfe in ganz Deutschland vor.

"Das ist übrigens auch eine Forderung der Vereinten Nationen im Rahmen der Kinderrechtekonvention, wo sie immer wieder monieren, dass es in Deutschland eben kein unabhängiges Beschwerdemanagement in der Kinder- und Jugendhilfe gibt. Das ist wirklich dringend geboten."

Bei den Hilfen zur Erziehung muss neu justiert werden muss. Politisch wäre jetzt ein guter Zeitpunkt zum Umsteuern: Ende 2015 liegt die Evaluation des Kinderschutzgesetzes vor. Die Bundesländer hätten dann erneut die Chance, Standards für die Hilfen zur Erziehung verbindlich für alle zu vereinbaren - von der regelmäßigen Kontrolle im Verlauf der Projekte bis zu den geregelten Beschwerdemöglichkeiten für die Kinder - und Jugendlichen, um die es hier geht.