Die Verhandlungen zwischen der EU und Großbritannien über die Beziehungen nach dem Brexit liefen ohnehin schon zäh. Nun hat die britische Regierung den Entwurf für ein Gesetz vorgelegt, das einen Bruch des bereits gültigen Brexit-Abkommens bedeuten würde. Das hat sowohl auf Seiten der EU als auch in den Reihen des britischen Parlaments für Irritationen gesorgt.

Konkret geht es um Fragen bezüglich Nordirland. Das geplante neue Gesetz sieht vor, dass Großbritannien allein über Staatshilfen für Nordirland entscheiden kann, ohne die EU miteinzubeziehen. Außerdem will die britische Regierung eigenständig über den freien Warenverkehr zwischen Nordirland und dem restlichen Vereinigten Königreich entscheiden. Beides verstößt gegen das Nordirland-Protokoll des Brexit-Abkommens. Nordirland-Minister Brandon Lewis räumte ein, dass das geplante Binnenmarktgesetz gegen internationales Recht verstoße. Franz Mayer ist Europarechtler an der Universität Bielefeld und hält die Entwicklung in Großbritannien mit Blick auf internationale Rechtsbindung für besorgniserregend.

Katharina Peetz: Der Nordirland-Minister hat von Präzedenzfällen für ein solches Vorgehen gesprochen – wie sehen die aus?

Franz Mayer: Ja, ich denke, man muss zwei Ebenen unterscheiden, auf der einen Seite das Völkerrecht und auf der anderen Seite die innerstaatliche Rechtslage. Und innerstaatlich ergibt sich das Problem aus dem zentralen Grundsatz des britischen Verfassungsrechts, der Parlamentssouveränität, kein Parlament kann das nachfolgende binden. Und über dem Parlamentsgesetz gibt es in Großbritannien keine Verfassung, damit ist das Parlamentsgesetz innerstaatlich also die höchste Autorität. Wenn jetzt ein aktuelles Parlamentsgesetz einem älteren Ratifikationsgesetz zu einem Vertrag widerspricht, dann ist innerstaatlich das jeweils jüngste Parlamentsgesetz maßgeblich. Und das ist als Problem nicht neu. Das Problem hatte Großbritannien schon als Mitgliedsstaat, da konnte man das aber immer durch Auslegung lösen im Sinne von: Das Parlament wollte gar nicht dem älteren Gesetz widersprechen. Und das scheint hier anders zu sein, und es ist natürlich nicht ohne Ironie, dass diese Frage jetzt nach dem Austritt sich doch noch stellt.

Aber wir haben eigentlich keinen Anlass, als Deutschland auf die Briten herabzuschauen in dieser Frage, weil unser Bundesverfassungsgericht 2016 für ein Doppelbesteuerungsabkommen ziemlich trocken festgestellt hat, dass, wenn der Bundestag sich durch ein neues Gesetz über ein altes Ratifikationsgesetz zu einem Vertrag stellt, das in Ordnung ist. Demokratie geht da ganz schematisch vor Rechtsstaat nach dem Bundesverfassungsgericht, Rechtsstaat, Rechtsbindung, Völkerrecht. Und ich fand das Urteil so nicht richtig, weil – und das ist jetzt die zweite Ebene – völkerrechtlich ist die Sache ganz klar. Verträge sind einzuhalten, pacta sunt servanda, und das ist das Fundament der internationalen Rechtsordnung. Argumente aus dem innerstaatlichen Recht, warum man seine Pflicht nicht einhalten kann oder will, neue Mehrheiten, neue Regierung im Parlament oder der hiesige Diktator hat so entschieden, sind dem Völkerrecht in aller Regel egal.

Peetz: Das heißt, es ist ja schon auch bemerkenswert, dass man dann so offen von britischer Seite so einen Rechtsbruch ankündigt, oder?

Mayer: Ja, das finde ich auch. Es gibt ja immer wieder Brüche des Völkerrechts, das kann man nicht abstreiten, denken Sie an den zweiten Irakkrieg oder die völkerrechtswidrige Annektion der Krim. Aber selbst in diesen Fällen haben sich die Völkerrechtsverletzer doch immer bemüht, wenigstens irgendein noch so groteskes Völkerrechtsargument vorzubringen. Und einfach zu sagen, nee, wir halten uns nicht daran, das kann eigentlich nur ein Staat machen, der auf das Völkerrecht nicht angewiesen ist. Und davon kann bei Großbritannien als mittelgroßer Macht ja eigentlich keine Rede sein, und das wird denen schaden. Und dann muss man schon sehen, es ist ja ein ständiges Mitglied des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, um das es hier geht, das ist ja nicht irgendein Schurkenstaat. Und das ist dann schon eine besorgniserregende Entwicklung und hat auch etwas Systemisches, wenn man auf die Zerstörung internationaler rechtlicher Strukturen in der Trump-Ära schaut.

Peetz: Nun haben Sie gesagt, der Grundsatz gilt, Verträge sind einzuhalten. Welche Konsequenzen könnten denn jetzt aus diesem angekündigten Rechtsbruch folgen?

Mayer: Nun, die gute Nachricht ist, dass auch das rechtlich in gewissem Sinne verregelt und vorhergesehen ist. Normalerweise ist es tatsächlich so, dass man nach dem allgemeinen Völkervertragsrecht hier Sorge haben könnte, dass dann der ganze völkerrechtliche Vertrag ins Rutschen kommt. Hier ist es so, dass das Austrittsabkommen für den Fall, dass es Schwierigkeiten gibt bei der Interpretation von Verpflichtungen, ein Streitbeilegungssystem vorsieht. Und das hat durchaus Zähne, das ist dem Vertragsverletzungsverfahren des Europarechts nachgebaut – bis hin zu Zwangsgeld, was man da verhängen kann. Und der nicht streitige Teil des Abkommens bleibt da auch in Kraft.

Peetz: Und jetzt ist es ja so, dass die EU sich sehr alarmiert gezeigt hat, aber auch der Chefjurist der britischen Regierung ist zurückgetreten. Wie beurteilen Sie das?

Mayer: Das ist durchaus bemerkenswert und auch wiederum besorgniserregend. Man muss natürlich sehen, dass ein Jurist in der Position wahrscheinlich Kummer gewohnt ist, da kommt es immer wieder vor, dass von dem politisch etwas verlangt wird, was rechtlich nicht oder nur mit Verrenkungen geht. Und da wünscht man sich dann natürlich Ministerialbeamte mit Rückgrat, die dem Minister dann zum Beispiel auch ins Gesicht sagen, dass das rechtlich nicht mit der Pkw-Maut, um ein Beispiel zu bringen. Dass der Rechtsberater der Regierung, wie gemeldet wurde, hier das Handtuch wirft, das deutet für mich schon darauf hin, dass er eine systemische Entwicklung wahrgenommen hat und eben nicht nur einen Einzelfall – und eine Entwicklung, in der das Recht dann eben keine Rolle mehr spielt. Und dann wird man halt als Jurist auch nicht mehr gebraucht. Wie gesagt, von außen erscheint das als eine krasse Fehlkalkulation, sich so offen gegen internationale Rechtsbindung zu stellen. Wer schließt denn mit Großbritannien jetzt noch Verträge?