"I wonder if i can ask the three presidents to stand up and for us to join them standing and express our appreciation for us what they've done in Dayton and our hopes for the future." (Applaus)

21. November 1995: Der kroatische Präsident Franjo Tudjman, der bosnische Präsident Alija Izetbegovic und der serbische Präsident Slobodan Milosevic stimmen auf der US-amerikanischen Wright-Patterson Air Force Base dem Vertrag von Dayton zu. Drei Wochen hatten die Verhandlungen unter Führung der USA gedauert. Mehrmals standen sie kurz vor dem Scheitern, erst in letzter Sekunde konnte eine Einigung erzielt werden. Nach dreieinhalb Jahren war der Krieg in Bosnien damit offiziell beendet. 100.000 Tote - mehr als zwei Millionen Menschen waren vertrieben worden.

"Als Dayton unterschrieben wurde, haben die Menschen gefeiert. Sie sind auf die Straßen gegangen und haben getanzt."

Srecko Latal kann sich noch genau an diesen Moment erinnern. Er arbeitete Mitte der 1990er-Jahren für die Nachrichtenagentur Associated Press in Bosnien.

"Das Land war komplett verwüstet. In Sarajevo waren 80, 90 Prozent der Fensterscheiben zerbrochen. Die Leute hatten keinen Strom, kein fließendes Wasser, keine Heizung – es gab gar nichts. Direkt nach dem Krieg waren die meisten Leute erst einmal sehr glücklich darüber, dass er vorbei war. Sie hofften auf eine bessere Zukunft.

Und tatsächlich kam dann einiges in Gang: Dayton hatte das bis dahin umfassendste Engagement der internationalen Gemeinschaft in einem ehemaligen Konfliktgebiet möglich gemacht. Bereits ein Jahr nach Kriegsende beteiligten sich 17 Länder, 18 UN-Organisationen und über 200 Nichtregierungsorganisationen am Wiederaufbau.

"20 Jahre später sind aber alle zutiefst frustriert: Serben, Bosniaken und Kroaten. Wegen der sehr schlechten wirtschaftlichen Situation, die von der politischen Krise verursacht wurde steht wiederum politisch alles still. Es ist eine Situation, in der Bosnien entweder am Rande des Staatsbankrotts steht oder mal wieder auseinanderzufallen droht."

Dabei war der Wiederaufbau von Bosnien-Herzegowina lange Zeit das Vorzeigeprojekt der internationalen Staatengemeinschaft. Heute ist Bosnien ein Land mit einem Regierungssystem, das nicht funktioniert, in dem nichts vorwärtsgeht. Und als das entscheidende Hindernis gilt ausgerechnet der Vertrag von Dayton. Wie konnte es dazu kommen? Tatsächlich war der Dayton-Vertrag viel mehr als ein Friedensschluss. Mit ihm gaben die internationalen Vermittler auch die Struktur des künftigen Staats vor. Das wichtigste Ergebnis: Bosnien-Herzegowina sollte in den international anerkannten Grenzen erhalten bleiben. Das war eine Niederlage für die bosnischen Serben; sie wollten die von ihnen kontrollierten Gebiete abspalten. Doch auch der Preis für ihre Gegner war hoch: Bosnien setzt sich seit Kriegsende aus zwei etwa gleich großen Teilrepubliken zusammen, den beiden sogenannten Entitäten: die Föderation Bosnien-Herzegowina, in der vor allem muslimische Bosniaken und katholische Kroaten leben, außerdem die von orthodoxen Serben dominierte Republika Srpska. Für Ivo Komsic, in Dayton Mitglied der Delegation des bosnischen Präsidenten Izetbegovic, war das damals der Grund, dem Vertragstext nicht zuzustimmen:

"Fünf von uns waren dafür, zwei dagegen. Ich war gegen den Text, weil ich der Auffassung war, dass wir die ethnische Teilung des Landes durch die Schaffung von Entitäten nicht akzeptieren können."

Ivo Komsic ist heute Bürgermeister von Sarajevo. Als Politiker kennt er auch die praktischen Folgen der Widersprüche dieser Verfassung. Einerseits soll Bosnien als multiethnischer Staat erhalten bleiben - andererseits aber wird die ethnische Teilung auf allen Ebenen zementiert. Die Folge: Ein Gesamtstaat, der gegenüber seinen beiden Teilrepubliken kaum handlungsfähig ist. Vertreter der verschiedenen Volksgruppen blockieren Fortschritte, wo sie nur können. Zwei Föderationen und 14 Kantone, die jeweils eigene legislative und exekutive Strukturen haben, verwaltet von 16 Regierungen mit über 160 Ministern. Und das in einem Land mit einer Einwohnerzahl, die etwa der von Berlin entspricht. Think tanks und internationale Organisationen zerbrechen sich seit Jahren erfolglos den Kopf darüber, wie der politische Stillstand überwunden werden könnte. Einer von ihnen ist der Amerikaner Kurt Bassuener, vom Democratization Policy Council.

"Es bestehen unterschiedliche Ansichten darüber, wie lange die Bestimmungen von Dayton gelten sollten. Ich denke, die ehrlichste Antwort ist: Darüber haben sich die Beteiligten damals gar keine Gedanken gemacht. Das Hauptziel war es, den Krieg zu beenden und ihn von den Titelseiten wegzubekommen. Besonders den Amerikanern war das wichtig."

Im wichtigsten Anhang des Abkommens ging es deshalb um die künftige Militärpräsenz. 60.000 Soldaten aus 36 Ländern sollten unter Führung der USA den Frieden sichern.

"Aber tatsächlich hat sich in dieser Zeit die ethnische Trennung weiter vertieft. Ermutigt durch ihre politischen Führer, haben zum Beispiel die Serben Sarajevo verlassen, um auf die richtige Seite zu gelangen. Jeder, der auf der – in Anführungsstrichen – falschen Seite lebte, wo also die eigene Ethnie in der Minderheit war, ist dahin gezogen, wo sie in der Mehrheit war."

Hilflos mussten die internationalen Verwalter mit ansehen, wie in Bosnien ethnisch geschlossene Gebiete entstanden. Das Ziel, Bosnien als multikulturelles Land zu erhalten, ließ sich nicht mehr verfolgen. Die ersten Wahlen nach dem Krieg brachten wieder die alten nationalistischen Parteien an die Macht – und mit ihnen Politiker, die das Land in den Krieg geführt hatten.

"Der internationale Hohe Repräsentant hat die Aufgabe, die Umsetzung des Dayton-Abkommens zu überwachen. An diesem Punkt wurde er mit den sogenannten "bonn powers" ausgestattet – sie heißen so, weil sie auf einer Konferenz in Bonn beschlossen wurden. Damit erhielt er die Macht, um die Bestimmungen des Dayton-Abkommen auch tatsächlich durchzusetzen. Er konnte Gesetze aufheben, die das Abkommen verletzten und eigene Gesetze erlassen, Politiker absetzen und sie sogar aus dem politischen Leben verbannen."

Und die Hohen Repräsentanten nutzten in den folgenden Jahren diese Befugnisse ausgiebig: 185 Beamte und gewählte Politiker wurden abgesetzt, darunter auch der bis dahin amtierende Präsident der Republika Srpska Radovan Karadzic. Vor dem Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag muss er sich derzeit wegen Kriegsverbrechen und Völkermord verantworten. Es begann die Phase des eigentlichen Staatsaufbaus: Die Armeen der kriegsbeteiligten Volksgruppen wurden aufgelöst und zu gemeinsamen Streitkräften zusammengeführt, es gab eine gemeinsame Flagge, Hymne und Währung. Zehn Jahre nach Kriegsende war das Land wieder aufgebaut und Bosnien galt als Beweis dafür, dass internationale Interventionen in von Konflikten zerrütteten Ländern Erfolg haben können. Damit schien die Zeit gekommen, den lokalen Akteuren Ihre Macht zurückzugeben.

"Die vorherrschende Annahme zu dieser Zeit war: Jetzt kann die EU-Integration den Rest erledigen. Wir können den Druck durch Dayton durch die Anziehungskraft der Europäischen Union ersetzen, das heißt zu den üblichen Verfahren übergehen, die für alle Beitrittskandidaten gelten. Wenn man ihnen das Angebot macht, diesem großartigen Klub beizutreten, dann werden sie schon machen. Aber innerhalb eines Jahres war für die meisten von uns klar, dass das ein Irrtum war."

Denn ausgerechnet zu diesem Zeitpunkt verstärkte sich die nationalistische Rhetorik noch einmal. Bei den Wahlen 2006 kam in der Republika Srpska Milorad Dodik an die Macht. Und damit ein Politiker, der die staatliche Existenz Bosnien-Herzegowinas offen infrage stellte. Die Reaktionen bosnischer Politiker in Sarajevo, die stattdessen eine Zentralisierung des Staats forderten, trugen zur weiteren Polarisierung bei. Plötzlich stand das Abkommen von Dayton von allen Seiten unter Beschuss.

"Jeder Fortschritt im Staatsaufbau kam umgehend zum Erliegen. Alles, was einmal vereinbart war, wurde gestoppt. Und so sind wir seit 2006 in einer Phase der Rückschritte, nicht nur der Stagnation."

2010 brachten auch die nächsten Wahlen keine Änderung. Geschlagene 16 Monate sollte es dauern, bis auf gesamtstaatlicher Ebene überhaupt eine Regierung gebildet werden konnte – nur um dann gleich wieder auseinanderzubrechen. Nennenswerte Gesetze wurden nicht verabschiedet, keine Reformen initiiert, keine Schritte hin zur Annäherung an die EU vollzogen.
Im vergangenen Jahr lagen die offiziellen Arbeitslosenzahlen zum ersten Mal über der 50-Prozent-Hürde. Dazu kommt alltägliche Korruption auf allen Ebenen, Klientelismus und Vetternwirtschaft. Kein Wunder, dass vor allem junge Menschen nur einen Ausweg sehen: Sie verlassen das Land.
Ines Tanovic ist den umgekehrten Weg gegangen. Sie stammt aus Mostar und hat Kunstgeschichte in Budapest und Zagreb studiert. Vor drei Jahren ist sie nach Bosnien zurückgekehrt.

"Als ich zurückkam, lebte ich in meiner eigenen Blase, in meinem eigenen Mikrokosmos, wo du die Realität um dich herum einfach nicht beachtest. Deine Ausbildung zählt hier nichts, es kommt nur darauf an, wen man kennt. Du weißt einfach nicht, was Du machen sollst. Überall herrschte eine große Apathie."

Doch im Februar vergangenen Jahres passierte etwas, das weder Ines Tanovic, noch die Politiker oder die internationalen Verwalter auf der Rechnung gehabt hatten. Wie aus dem Nichts entlud sich der jahrelang aufgestaute Volkszorn plötzlich auf der Straße. Begonnen hatte alles in Tuzla, einer ehemals wohlhabenden Industriestadt, wo heute mehr als die Hälfte der Menschen arbeitslos ist. Tausende gingen dort auf die Straße, dann stürmten einige das Regierungsgebäude und setzten es in Brand. Es war der Auftakt zu einer tagelangen Protestwelle, die sich auf fast alle größeren Städte Bosniens ausbreitete.

"Endlich gab es Menschen, die gegen etwas aufbegehrten. Sie sagten: Wir brauchen euch Politiker nicht mehr! Wir haben gesehen, wie ungeduldig die Leute darauf drängen, dass sich endlich etwas ändert, wie sie voller Zorn und Verzweiflung waren. So viele Menschen sind hier arbeitslos. Das Durchschnittseinkommen beträgt monatlich 400 Euro und das heißt, dass viele noch für viel geringere Löhne arbeiten. Und es gibt Arbeiter, die seit 30 Monaten kein Gehalt mehr bekommen haben. Es ist unglaublich. Man weiß nicht, wie die Leute überhaupt überleben."

Das eigentlich Aufregende geschah jedoch erst im Anschluss an die Straßenproteste: In fast allen Städten wurden Bürgerforen gegründet, sogenannte Plena, auf denen wochenlang bis zu tausend Menschen zusammen kamen, um über ihre Probleme zu diskutieren und Forderungen zu stellen. Auch Nedim Klipo war damals dabei. Er ist 23 Jahre alt und studiert Maschinenbau.

"Wir sind das Volk. Und wir machen Politik – das war es! Es ging nicht darum, die offizielle Politik irgendwie zu beeinflussen oder von ihr zu fordern, dass sie transparenter sein soll. Nein, wir machen die Politik! Es hatte sich gezeigt, dass die Leute zusammen kommen, sich demokratisch organisieren und politische Forderungen formulieren können."
Tatsächlich sprachen damals viele von einem demokratischen Aufbruch, sogar von einem "bosnischen Frühling".

"Aber danach war alles wie zuvor, die Proteste und die Plena schliefen ein. Und keine neue Organisation ist entstanden, auch keine Partei, die die Forderungen aufgenommen hätte. Und die Leute fielen wieder zurück in ihre alte Stimmung: in Apathie und Pessimismus."

Und doch: Die lokalen Eliten reagierten zum ersten Mal verängstig. Auch die internationalen Diplomaten waren beunruhigt, hatte sich doch plötzlich gezeigt, wie trügerisch die scheinbare Ruhe war.

Tatsächlich hat die Europäische Union ihre Bosnien-Strategie kürzlich fundamental verändert. Nach langem Ringen trat im Juni das sogenannte Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen in Kraft. Jahrelang galt dafür die Bedingung, dass sich die bosnischen Politiker zunächst auf eine Reform der Verfassung einigen sollten. Stattdessen wird der Akzent nun auf Wirtschaftsreformen gesetzt. Das Kalkül: Der blockierte EU-Integrationsprozess soll neuen Schub erhalten und die reformfreudigen Kräfte sollen damit gestärkt werden. Experten wie Kurt Bassuener befürchten jedoch einen gegenteiligen Effekt: Reformfeindliche Politiker werden glauben, dass der EU-Beitritt auch ohne ein Ende der ethnischer Blockadepolitik zu haben ist.

"Diese Typen sind nicht dumm. Die lokalen politischen Eliten hier sind so sozialisiert worden, dass sie glauben können: Je weniger flexibel wir sind, desto bessere Ergebnisse werden wir für uns herausschlagen. Die Hürde wird immer tiefer gelegt: Ihr braucht es nicht zu machen, sondern nur zu zeigen, dass ihr es wollt, dann kriegt ihr das Zuckerstückchen."

Statt Reformen droht somit eine weitere Zementierung des Status quo. Wer das über Jahre verfolgt, dem bleibt oft nur noch Zynismus. Jedes Jahr werden Dutzende neue Berichte geschrieben, die Probleme sind klar benannt, doch weit und breit sind keine Akteure in Sicht, die dringende Reformen umsetzen könnten oder das auch nur wollten. Die lokalen Politiker nicht:

"Jeder in diesem System ist ein rationaler Akteur. Ich sehe keinen Weg, das System innerhalb des Systems zu ändern."

Und die internationale Gemeinschaft nicht:
"Unser Hauptaugenmerk gilt der Stabilität. Das beruht nicht auf Unkenntnis. Die westlichen Diplomaten hier verstehen, was läuft. Aber sie wissen auch, dass ihre Vorgesetzten in den Außenministerien keine schlechten Nachrichten hören wollen: Es ist so viel los in der Welt. Wenn es ruhig ist, dann lass es ruhig bleiben."

Bleibt das Volk, das sich im vergangenen Jahr erstmals lautstark zu Wort gemeldet hat. Auf den Straßen ist es schon lange wieder ruhig, aber es sind neue Netzwerke entstanden, Projekte, wie die "Offene Universität" – der Versuch, einen Ort für den Austausch von Wissen und Erfahrungen zu schaffen. Ende September fand sie in Banja Luka statt, der Hauptstadt der Republika Srpska, des serbischen Teils von Bosnien.

Das Abkommen von Dayton spielt hier keine Rolle und das ist Absicht, wie Igor Stiks, einer der Initiatoren betont.

"Ich denke, dass der Verfassungsdiskussion zu viel Gewicht gegeben wird - und dass es stattdessen höchste Zeit ist, sich Problemen zuzuwenden, die viel dringender sind: etwa die Frage, wie die Leute in diesem Land überleben."
Ines Tanovic stimmt zu. Man habe es doch auf den Protesten gesehen, was die Menschen wirklich bewegt.

Es war das erste Mal, dass es keinen Nationalismus gab. Es war eine soziale Botschaft von Anfang an. Das ist der Weg, uns zu vereinen. Aber es ist sehr schwer, 20 Jahre der Zerstörung innerhalb von zwei, drei, fünf Monaten oder zwei Jahren rückgängig zu machen. Es ist ein Prozess.

Tatsächlich haben die Bürgerproteste das politische System Bosniens bislang am Entschiedensten erschüttert. Die nachfolgenden Monate haben allerdings auch gezeigt: Die aufkommende Zivilgesellschaft ist eine zarte Pflanze. Die internationale Gemeinschaft sagt der Journalist Srecko Latal müsse nach wie vor Verantwortung übernehmen.

"Die internationale Gemeinschaft hat dieses Land erschaffen: angefangen von der Verfassung bis zu den Institutionen und Gesetzen. Und eines Tages hat sie entschieden, dass sie nicht mehr interessiert ist an dieser Art des Engagements. Sie hat sich zurückgezogen, ohne sicher zu stellen, dass dieses Land normal auch ohne die internationale Präsenz funktionieren kann."

20 Jahre nach dem Friedensabkommen von Dayton steht die internationale Politik wieder an einem Scheideweg. Besonders die EU ist gefragt. Dabei geht es nicht nur um Bosnien. Gleichgültig, ob das Land, wie manche befürchten, doch noch auseinanderfällt oder ob es weiterhin auf den Staatsbankrott zusteuert: Scheitert Bosnien, wird auch die prinzipielle Fähigkeit, der internationalen Staatengemeinschaft neu bewertet werden müssen, in Konfliktregionen erfolgreich einzugreifen.

"Wirklich frustrierend ist, dass der Westen hier in Bosnien, wie sonst nirgendwo die Instrumente hätte, um mit den Schwierigkeiten fertig zu werden. Es ist kein Problem des Mandats oder der Ressourcen, man kann hier mit weniger viel mehr machen. Wenn wir die Dynamik hier nicht in einem positiven Sinne beeinflussen können, dann können wir es nirgends. Und das gilt insbesondere für die Europäische Union."