So ist das mit der direkten Demokratie: Winfried Kretschmann und die Volksabstimmung zum umstrittenen Bahnhofsprojekt Stuttgart 21:
"Es gehört jetzt nicht gerade zu meinen schönsten Erlebnissen, dass ich, kaum im Amt, erst einmal eine richtig saftige Niederlage erlitten habe bei Stuttgart 21, nicht durch dunkle Mächte, sondern durch das Volk. Also jetzt haben wir es zum ersten Mal geschafft, dass die Bürgerschaft entscheiden durfte. Und sofort habe ich eins auf die Nuss bekommen in der Sache. Aber für die Demokratie war es ein ausgezeichneter Tag."
Ausgerechnet Winfried Kretschmann, seit Jahrzehnten Stuttgart 21-Gegner, muss in den ersten Monaten seiner Amtszeit erleben, dass direkte Demokratie sich auch gegen einen richten kann, der sich für ein "Mehr" an direkter Demokratie einsetzt. Doch trotz Großbahnhof und Abstimmungsniederlage: Kretschmann und seine Gefolgsleute halten eisern an ihrem Ziel fest, mehr demokratische Elemente in den politischen Prozess einzubringen.
Und gerne blicken sie dabei ins Nachbarland Schweiz: Dort entscheiden die Stimmberechtigten mindestens zwei Mal im Jahr über wichtige Vorlagen der Gemeinde, des Kantons und des Bundes: Sollen bestimmte Straßen gebaut und Theater subventioniert werden? Will man Mitglied der UNO sein? Wie viele Kampfjets braucht das Land? Das Volk hat das letzte Wort – und das ist gut so, sagen die meisten Schweizer.
Doch ist es wirklich gut so, wie es läuft mit der direkten Demokratie in der Schweiz? Peter Buri ist Regierungssprecher im Kanton Aargau:
"Das war mein Sohn, 19-jährig. Er hat mich gefragt: Was soll ich abstimmen? Ich habe ihm gesagt: Du kannst doch nicht an der Demokratie teilnehmen, wenn du nicht weißt, um was es geht. Lies die Unterlagen. Und dann bin ich einigermaßen verzweifelt gewesen, hab' einfach den Daumen raufgehalten für 'Ja' und Daumen runter für 'Nein'."
Doch liegt das wirklich im Sinne der direkten Demokratie, wenn der Vater seinem Sohn mit dem Daumen bedeutet, wie er abzustimmen hat? Wenn die politischen Fragestellungen so komplex sind, dass sie von vielen Abstimmungsberechtigten nicht mehr verstanden werden?
Das Beispiel zeigt: Auch das Prinzip der direkten Demokratie hat ihre Tücken – und das lässt sich am Beispiel Schweiz besonders deutlich ablesen. Markus Notter, Ex-Regierungsrat im Kanton Zürich und heute Präsident des Schweizerischen Europainstitutes, hat einen weiteren Einwand:
"Wir haben knapp 24 Prozent im gesamtschweizerischen Durchschnitt Ausländerinnen und Ausländer, also Bewohnerinnen und Bewohner, die nicht das Schweizer Bürgerrecht haben und deshalb auch nicht mitbestimmen können. Wir haben aber an bestimmten Orten sogar Ausländeranteile von über 40 Prozent. Das ist also ein großer Teil, ein direkter Teil der Bevölkerung, nicht direkt demokratisch beteiligt. Sie wissen ja: In der Schweiz hat es bis 1970 gedauert, bis die Frauen das Stimmrecht bekommen haben. Wenn man böse sein will, müsste man sagen: Die Schweiz ist erst seit diesem Zeitpunkt eine direkte Demokratie."
Bei all den Fehlern, die dem Modell der direkten Demokratie anhaften, will niemand in der Schweiz daran rütteln: Bei allen Mängeln habe das Volk als Souverän stets die Möglichkeit, Entscheidungen von Regierung und Parlament zu korrigieren. Und dieses Recht könne man auf lange Sicht auch den Wahlberechtigten in der deutschen Nachbarschaft nicht versagen, glaubt Professor Werner Patzelt, Politikwissenschaftler an der Universität Dresden:
"Ich fordere, dass fakultative Gesetzesreferenden eingeführt werden, also die Möglichkeit des Volkes, Gesetze, die das Parlament beschlossen hat, wieder aufzuheben. Und der Grund ist, dass sich dann die politische Klasse sehr, sehr gründlich überlegt, ob sie durch regiert oder auf das Volk hört."
Auf das Volk hören – dafür gibt es aber, wie beim Aargauer Demokratiekongress deutlich würde, noch eine Reihe weiterer Instrumente: Eines davon ist mit dem Begriff der so genannten deliberativen Demokratie verbunden: Darunter verstehen die Politikwissenschaftler einen Diskurs über Sachfragen ohne jegliche Machtinteressen. Es geht ausschließlich um die idealtypisch beste Lösung auf eine Problemlage. Doch wie soll deliberative Demokratie in der Praxis aussehen? Vielleicht durch eine Diskussion in einem anonymen Onlineforum. Professor André Bächtiger von der Universität Luzern ließ mehrere Hundert Teilnehmer im Rahmen eines solchen Forums miteinander debattieren – und zwar, ganz wichtig, anonymisiert:
"Wenn man weiß, ob sich dahinter eine Frau oder ein Mann befindet, dann, sagen die Psychologen, ergeben sich automatisch Wirkungen. Es gibt Stereotype. Es gibt Leute, die einem, sagen wir mal, physisch nicht gefallen. Wenn solche Leute Argumente finden, dann haben sie eigentlich keine Chance. Und genau das kann man in einem anonymen Onlinechat aufheben."
Überraschenderweise blieben in dem Schweizer Experiment typische 'Wutbürger-Beschimpfungen' unter dem Deckmantel der Anonymität weitgehend aus - im Gegenteil: Die Diskussion sei eher sachlich verlaufen, so André Bächtiger, und die Bereitschaft, die eigene Position zu modifizieren oder gar zu ändern, sei deutlich höher gewesen als im alltäglichen politischen Diskurs. Doch lässt sich dieses Element der deliberativen Demokratie auch in den regulären politischen Entscheidungsprozess einbauen?
"Man kann s ich durchaus vorstellen, und das ist auch schon gemacht worden, dass man sagt: Solche zufällig ausgewählten Bürgerinnen und Bürger geben eine Zweit- oder Drittmeinung zusätzlich ab. Zusätzliches zu dem, was Parlamente, Parteien, Regierungen und Interessensgruppen sagen. Und in diesem Sinne können Bürger vielleicht helfen: Wir sind zu diesem und jenem Ergebnis gekommen."
Damit wären solche deliberativen Demokratieformen nicht mehr als unverbindliche Entscheidungshilfen für Regierungsmitglieder und Parlamentsabgeordnete. In eine ähnliche Richtung geht die Funktion so genannter informeller Beteiligungsverfahren wie Bürgerzellen bei Planungsprozessen und 'Runden Tischen'. Ihnen misst Jens Newig, Professor für Governance und Nachhaltigkeit an der Universität Lüneburg, zwei Funktionen bei: Neben der Weiterentwicklung von Problemlösungsansätzen ist dies auch die Erhöhung der Akzeptanz von Entscheidungen.
"Was die Akzeptanz betrifft, klar – darum geht es natürlich schon auch in solchen Verfahren, dass man Akzeptanz schafft. Welche Funktionen haben solche Verfahren? Was kann man damit wirklich erarbeiten? Da ist es mir wichtig, dass solche Verfahren eine ganz andere Funktion haben als wirkliche repräsentative oder auch direktdemokratische Verfahren. Oft sind diese Verfahren eher dazu da, den Diskurs zu führen, Entscheidungen vorzubereiten. Also man hört Argumente, die vorher noch gar nicht in der Debatte waren."
Entschieden wird in diesem Modell aber wiederum nicht am runden Tisch, sondern im Parlament, im Ratssaal, im Regierungsgebäude. Damit können Elemente der 'deliberativen Demokratie' und informelle Beteiligungsverfahren Entscheidungsprozesse zwar transparenter machen, Entscheidungsvorlagen sogar verbessern. Allerdings: Die formelle Entscheidungskompetenz liegt beim Parlament, bei der Regierung, beim Gemeinderat oder beim Bürgermeister. Jochen Palait ist Bürgermeister – in der Gemeinde Kappel-Grafenhausen im Südschwarzwald. Für ihn geht diese Arbeitsteilung in Ordnung; Bürgerentscheide als ständiges Entscheidungsinstrument lehnt er ab.
"Da stellt sich für mich schon die Frage, ob es nicht da nicht zu einer Teilung kommt, dass der Gemeinderat nur noch für die trivialen Fragestellungen da ist wie 'Hundedreck auf dem Bürgersteig' und schließlich Bürgerentscheide nur dort vollzogen werden, wo Profil gezeigt werden kann, beispielsweise bei grundlegenden Fragestellungen in der Gemeinde. Also vielleicht wird es dadurch eine Abwertung des politischen Ehrenamtes geben. Diese Frage möchte ich stellen."
Für Jürgen Luis dagegen, Bürgermeister Rheinhausen bei Freiburg, wird umgekehrt ein Schuh draus: Er hat als Bürgermeister darauf gedrängt, zwei wichtige Entscheidungen nicht nur den Gemeinderäten, sondern allen Bürgern zur Abstimmung vorzulegen – in der Form eines Bürgerentscheides – und das, obwohl er sich der Gemeinderatsmehrheit jeweils sicher gewesen wäre. Und nun, nach dem Ergebnis, ist Jürgen Luis nachgerade ein Fan der direkten Demokratie.
"Es ist eine Frage der Akzeptanz. Hätten wir das mit dem Gemeinderat, mit der Mehrheit des Gemeinderates umgesetzt, wäre immer der Vorwurf dagewesen: Dies hat ein Bürgermeister mit dem Gemeinderat gemacht, gegen den Willen der Bevölkerung. Aber wir hätten die Mehrheit der Bevölkerung nie festgestellt. Deswegen war es wichtig, dies zu tun. Und das ging nicht ohne Bürgerbeteiligung."
"Es gehört jetzt nicht gerade zu meinen schönsten Erlebnissen, dass ich, kaum im Amt, erst einmal eine richtig saftige Niederlage erlitten habe bei Stuttgart 21, nicht durch dunkle Mächte, sondern durch das Volk. Also jetzt haben wir es zum ersten Mal geschafft, dass die Bürgerschaft entscheiden durfte. Und sofort habe ich eins auf die Nuss bekommen in der Sache. Aber für die Demokratie war es ein ausgezeichneter Tag."
Ausgerechnet Winfried Kretschmann, seit Jahrzehnten Stuttgart 21-Gegner, muss in den ersten Monaten seiner Amtszeit erleben, dass direkte Demokratie sich auch gegen einen richten kann, der sich für ein "Mehr" an direkter Demokratie einsetzt. Doch trotz Großbahnhof und Abstimmungsniederlage: Kretschmann und seine Gefolgsleute halten eisern an ihrem Ziel fest, mehr demokratische Elemente in den politischen Prozess einzubringen.
Und gerne blicken sie dabei ins Nachbarland Schweiz: Dort entscheiden die Stimmberechtigten mindestens zwei Mal im Jahr über wichtige Vorlagen der Gemeinde, des Kantons und des Bundes: Sollen bestimmte Straßen gebaut und Theater subventioniert werden? Will man Mitglied der UNO sein? Wie viele Kampfjets braucht das Land? Das Volk hat das letzte Wort – und das ist gut so, sagen die meisten Schweizer.
Doch ist es wirklich gut so, wie es läuft mit der direkten Demokratie in der Schweiz? Peter Buri ist Regierungssprecher im Kanton Aargau:
"Das war mein Sohn, 19-jährig. Er hat mich gefragt: Was soll ich abstimmen? Ich habe ihm gesagt: Du kannst doch nicht an der Demokratie teilnehmen, wenn du nicht weißt, um was es geht. Lies die Unterlagen. Und dann bin ich einigermaßen verzweifelt gewesen, hab' einfach den Daumen raufgehalten für 'Ja' und Daumen runter für 'Nein'."
Doch liegt das wirklich im Sinne der direkten Demokratie, wenn der Vater seinem Sohn mit dem Daumen bedeutet, wie er abzustimmen hat? Wenn die politischen Fragestellungen so komplex sind, dass sie von vielen Abstimmungsberechtigten nicht mehr verstanden werden?
Das Beispiel zeigt: Auch das Prinzip der direkten Demokratie hat ihre Tücken – und das lässt sich am Beispiel Schweiz besonders deutlich ablesen. Markus Notter, Ex-Regierungsrat im Kanton Zürich und heute Präsident des Schweizerischen Europainstitutes, hat einen weiteren Einwand:
"Wir haben knapp 24 Prozent im gesamtschweizerischen Durchschnitt Ausländerinnen und Ausländer, also Bewohnerinnen und Bewohner, die nicht das Schweizer Bürgerrecht haben und deshalb auch nicht mitbestimmen können. Wir haben aber an bestimmten Orten sogar Ausländeranteile von über 40 Prozent. Das ist also ein großer Teil, ein direkter Teil der Bevölkerung, nicht direkt demokratisch beteiligt. Sie wissen ja: In der Schweiz hat es bis 1970 gedauert, bis die Frauen das Stimmrecht bekommen haben. Wenn man böse sein will, müsste man sagen: Die Schweiz ist erst seit diesem Zeitpunkt eine direkte Demokratie."
Bei all den Fehlern, die dem Modell der direkten Demokratie anhaften, will niemand in der Schweiz daran rütteln: Bei allen Mängeln habe das Volk als Souverän stets die Möglichkeit, Entscheidungen von Regierung und Parlament zu korrigieren. Und dieses Recht könne man auf lange Sicht auch den Wahlberechtigten in der deutschen Nachbarschaft nicht versagen, glaubt Professor Werner Patzelt, Politikwissenschaftler an der Universität Dresden:
"Ich fordere, dass fakultative Gesetzesreferenden eingeführt werden, also die Möglichkeit des Volkes, Gesetze, die das Parlament beschlossen hat, wieder aufzuheben. Und der Grund ist, dass sich dann die politische Klasse sehr, sehr gründlich überlegt, ob sie durch regiert oder auf das Volk hört."
Auf das Volk hören – dafür gibt es aber, wie beim Aargauer Demokratiekongress deutlich würde, noch eine Reihe weiterer Instrumente: Eines davon ist mit dem Begriff der so genannten deliberativen Demokratie verbunden: Darunter verstehen die Politikwissenschaftler einen Diskurs über Sachfragen ohne jegliche Machtinteressen. Es geht ausschließlich um die idealtypisch beste Lösung auf eine Problemlage. Doch wie soll deliberative Demokratie in der Praxis aussehen? Vielleicht durch eine Diskussion in einem anonymen Onlineforum. Professor André Bächtiger von der Universität Luzern ließ mehrere Hundert Teilnehmer im Rahmen eines solchen Forums miteinander debattieren – und zwar, ganz wichtig, anonymisiert:
"Wenn man weiß, ob sich dahinter eine Frau oder ein Mann befindet, dann, sagen die Psychologen, ergeben sich automatisch Wirkungen. Es gibt Stereotype. Es gibt Leute, die einem, sagen wir mal, physisch nicht gefallen. Wenn solche Leute Argumente finden, dann haben sie eigentlich keine Chance. Und genau das kann man in einem anonymen Onlinechat aufheben."
Überraschenderweise blieben in dem Schweizer Experiment typische 'Wutbürger-Beschimpfungen' unter dem Deckmantel der Anonymität weitgehend aus - im Gegenteil: Die Diskussion sei eher sachlich verlaufen, so André Bächtiger, und die Bereitschaft, die eigene Position zu modifizieren oder gar zu ändern, sei deutlich höher gewesen als im alltäglichen politischen Diskurs. Doch lässt sich dieses Element der deliberativen Demokratie auch in den regulären politischen Entscheidungsprozess einbauen?
"Man kann s ich durchaus vorstellen, und das ist auch schon gemacht worden, dass man sagt: Solche zufällig ausgewählten Bürgerinnen und Bürger geben eine Zweit- oder Drittmeinung zusätzlich ab. Zusätzliches zu dem, was Parlamente, Parteien, Regierungen und Interessensgruppen sagen. Und in diesem Sinne können Bürger vielleicht helfen: Wir sind zu diesem und jenem Ergebnis gekommen."
Damit wären solche deliberativen Demokratieformen nicht mehr als unverbindliche Entscheidungshilfen für Regierungsmitglieder und Parlamentsabgeordnete. In eine ähnliche Richtung geht die Funktion so genannter informeller Beteiligungsverfahren wie Bürgerzellen bei Planungsprozessen und 'Runden Tischen'. Ihnen misst Jens Newig, Professor für Governance und Nachhaltigkeit an der Universität Lüneburg, zwei Funktionen bei: Neben der Weiterentwicklung von Problemlösungsansätzen ist dies auch die Erhöhung der Akzeptanz von Entscheidungen.
"Was die Akzeptanz betrifft, klar – darum geht es natürlich schon auch in solchen Verfahren, dass man Akzeptanz schafft. Welche Funktionen haben solche Verfahren? Was kann man damit wirklich erarbeiten? Da ist es mir wichtig, dass solche Verfahren eine ganz andere Funktion haben als wirkliche repräsentative oder auch direktdemokratische Verfahren. Oft sind diese Verfahren eher dazu da, den Diskurs zu führen, Entscheidungen vorzubereiten. Also man hört Argumente, die vorher noch gar nicht in der Debatte waren."
Entschieden wird in diesem Modell aber wiederum nicht am runden Tisch, sondern im Parlament, im Ratssaal, im Regierungsgebäude. Damit können Elemente der 'deliberativen Demokratie' und informelle Beteiligungsverfahren Entscheidungsprozesse zwar transparenter machen, Entscheidungsvorlagen sogar verbessern. Allerdings: Die formelle Entscheidungskompetenz liegt beim Parlament, bei der Regierung, beim Gemeinderat oder beim Bürgermeister. Jochen Palait ist Bürgermeister – in der Gemeinde Kappel-Grafenhausen im Südschwarzwald. Für ihn geht diese Arbeitsteilung in Ordnung; Bürgerentscheide als ständiges Entscheidungsinstrument lehnt er ab.
"Da stellt sich für mich schon die Frage, ob es nicht da nicht zu einer Teilung kommt, dass der Gemeinderat nur noch für die trivialen Fragestellungen da ist wie 'Hundedreck auf dem Bürgersteig' und schließlich Bürgerentscheide nur dort vollzogen werden, wo Profil gezeigt werden kann, beispielsweise bei grundlegenden Fragestellungen in der Gemeinde. Also vielleicht wird es dadurch eine Abwertung des politischen Ehrenamtes geben. Diese Frage möchte ich stellen."
Für Jürgen Luis dagegen, Bürgermeister Rheinhausen bei Freiburg, wird umgekehrt ein Schuh draus: Er hat als Bürgermeister darauf gedrängt, zwei wichtige Entscheidungen nicht nur den Gemeinderäten, sondern allen Bürgern zur Abstimmung vorzulegen – in der Form eines Bürgerentscheides – und das, obwohl er sich der Gemeinderatsmehrheit jeweils sicher gewesen wäre. Und nun, nach dem Ergebnis, ist Jürgen Luis nachgerade ein Fan der direkten Demokratie.
"Es ist eine Frage der Akzeptanz. Hätten wir das mit dem Gemeinderat, mit der Mehrheit des Gemeinderates umgesetzt, wäre immer der Vorwurf dagewesen: Dies hat ein Bürgermeister mit dem Gemeinderat gemacht, gegen den Willen der Bevölkerung. Aber wir hätten die Mehrheit der Bevölkerung nie festgestellt. Deswegen war es wichtig, dies zu tun. Und das ging nicht ohne Bürgerbeteiligung."