João Caldeira sitzt in einem Café in der portugiesischen Kleinstadt Mafra und macht seinem Ärger über die spanische Großbank Santander Luft. "Ich wurde beraubt, bestohlen und betrogen", sagt der 78-jährige Rentner. Caldeira hat Jahrzehnte lang in Amerika gelebt und ist vor knapp 20 Jahren mit seinem ersparten Vermögen zurück nach Portugal. Er legte sein Geld in Investmentfonds an, die von der portugiesischen Bank BANIF betreut wurden. Vor vier Jahren war die Bank bereits in so große Schwierigkeiten geraten, dass der Staat einspringen musste und 60 Prozent des Aktienanteils übernahm. Doch die Teilrettung blieb ohne Erfolg.

Im Dezember 2015 beschlossen die portugiesische Regierung und die Generaldirektion "Wettbewerb" der Europäischen Kommission in einer Blitzaktion kurz vor Weihnachten, das gesunde Kerngeschäft von BANIF an das spanische Geldhaus Santander zu verkaufen: für 150 Millionen Euro. Gleichzeitig übernahm der portugiesische Staat mit 1,76 Milliarden Euro die problematischen Anteile der Bank. Seit diesem Tag wartet der Rentner João Caldeira auf die Rückzahlung seines Vermögens:

"Ich bin nicht die Mafia, ich bin auch nicht gegen die Regierung oder gegen Menschen allgemein, aber wenn einem so etwas passiert, dann verliere ich meinen Verstand. Ich übernehme keine Verantwortung mehr für mein Handeln. Denn unter dem Gesetz gibt es niemanden, der das Recht hat, jemand anderen zu bestehlen. Santander muss mir mein Geld zurückgeben."

Der Fall BANIF beschäftigt seit Monaten die portugiesische Öffentlichkeit. Im Parlament in Lissabon tagt wöchentlich eine Untersuchungskommission, um die Hintergründe des Finanzgeschäftes zu untersuchen.

Die Staatsbank, die schon bei anderen Bankenpleiten ihre Aufsichtsrolle vernachlässigt zu haben scheint, steht in der Kritik. Aber auch die vorherige konservative Regierung und die europäischen Institutionen müssen sich unangenehme Fragen gefallen lassen. Eines scheint sicher: Portugals sozialistische Minderheitsregierung, die Mitte Dezember 2015 erst seit drei Wochen im Amt war, stand mit dem Rücken zur Wand. Denn die staatliche Rettung der BANIF-Bank hätte zwei Wochen später gegen die Regeln der Bankenunion verstoßen: Am 1. Januar 2016 trat der so genannte "Einheitliche Abwicklungsmechanismus" in Kraft, der von nun an die Richtlinie für die Abwicklung angeschlagener Geldinstitute im Euroraum festlegt. Damit soll vor allem vermieden werden, dass Banken in den Mitgliedsstaaten auf Kosten der Steuerzahler gerettet werden.

Der Druck aus Brüssel sei deshalb enorm gewesen, die Bank Ende 2015 noch rechtzeitig zu retten, sagt Pedro Santos Guerreiro, Wirtschaftsjournalist und Chefredakteur der portugiesischen Wochenzeitung "Expresso":

"Der Fall BANIF ist ein großer Finanzskandal. Zunächst fragt man sich, wie es sein kann, dass eine so kleine Bank so große Verluste aufweist, obwohl der Staat bereits Hauptaktionär der Bank war und eigentlich die Kontrolle hatte. Und dann scheint es, dass die Europäische Kommission die Geduld mit Portugal verloren und den Lösungsweg eigenständig gewählt hat. Das ist noch nicht bewiesen. Aber es gibt sehr starke Anzeichen, die uns die Vermutung erlauben, dass die Europäische Union den Käufer der BANIF-Bank selbst bestimmt hat. Das wäre natürlich ebenso skandalös. Nach all den Fehlern, die in Portugal und vom portugiesischen Staat gemacht wurden, scheint die öffentliche Ausschreibung an mögliche Käufer der Bank von der Kommission so formuliert worden sein, dass es nur einen möglichen Gewinner geben würde: Das spanische Geldhaus Santander, das sehr wahrscheinlich einer der großen Gewinner der Bankenunion sein wird, weil es eine der mächtigen Großbanken in Europa ist und viele kleinere Banken schlucken wird."

Dabei ging es bei der Schaffung der Bankenunion zunächst einmal darum, Lehren aus der Finanzkrise 2008/2009 zu ziehen. Damals mussten allein die Euroländer die angeschlagenen Geldhäuser mit rund 1,6 Billionen Euro stützen. Am Ende also musste der Steuerzahler für die Banken gerade stehen. Zudem offenbarte die Finanzkrise ein weiteres strukturelles Problem: gerade die nationalen Aufsichtsbehörden hatten viel zu spät oder allzu nachsichtig auf die Krise einzelner Institute reagiert.

"Mit der Entscheidung 2012, diese Bankenunion zu schaffen, hat Europa die Lektion gelernt, dass eine Währungsunion nicht wirklich stabil sein kann, wenn eine Bankenaufsicht, eine Bankenabwicklung vollkommen dezentral organisiert ist. Unter anderem auch deswegen, weil die Europäische Zentralbank dann sehr, sehr große Risiken eingehen muss gegenüber Banken, die sie überhaupt nicht kennt und wo es auch keine europäische Aufsicht darüber gibt", urteilt der Direktor der Brüsseler Denkfabrik Bruegel, Guntram Wolff. Inzwischen steht die Bankenunion auf zwei Säulen: Zum einen hat die Europäische Zentralbank seit November 2014 die Aufsicht über rund 120 Großbanken der insgesamt 6.000 Geldinstitute in der Eurozone. Für die Banken, deren Bilanzsumme unter 30 Milliarden Euro liegt oder die für weniger als 20 Prozent der Wirtschaftsleistung eines Landes stehen, sind weiterhin die nationalen Aufsichtsbehörden zuständig.

Der zweite Pfeiler der Bankenunion umfasst den sogenannten Single Resolution Mechanismus, der wiederum die Spielregeln für die Sanierung bis hin zu einer notwendigen Schließung beinhaltet. Demnach werden bei einer Schieflage einer Bank zunächst Eigentümer und Gläubiger zur Kasse gebeten, bevor dann in letzter Konsequenz erneut auf Steuergelder zurückgegriffen werden kann. Parallel dazu wird ein Bankenabwicklungsfonds aufgebaut, der 2024 mit 55 Milliarden Euro gefüllt sein soll. Politisch umstritten ist noch die geplante dritte Säule der Bankenunion: Die Schaffung einer gemeinsamen Europäischen Einlagensicherung. Trotzdem, so urteilt auch der Finanzexperte der CDU im Europäischen Parlament, Burkhardt Balz, habe es innerhalb nur weniger Jahre erstaunliche Fortschritte gegeben:

"Ich glaube, wir sind ganz anders präpariert für mögliche Krisen, die in den nächsten Jahren kommen könnten. Ich brauche die nicht, aber es ist ja nie auszuschließen, dass eben neue Krisen kommen."

In Portugal sind die Folgen der Bankenunion zu einem Zeitpunkt spürbar, zu dem das portugiesische Finanzsystem in einer schweren Krise steckt.

Die Banken kämpfen vor allem mit zwei Grundproblemen. Zum einen der Immobilienmarkt: Hier sitzen die Banken auf einer großen Anzahl von Objekten, für die sie vor der Finanzkrise Kredite ohne Garantien vergeben haben, deren Preis nun verfallen ist und deren Kredite die Kreditnehmer nicht zurückgezahlt haben. Gleichzeitig werfen neue Kreditgeschäfte in Zeiten von historisch niedrigen Zinsniveaus kaum Erträge ab. Zum anderen haben die Banken in ihren Büchern eine hohe Zahl von Krediten an Unternehmen stehen, die nach jahrelanger Wirtschaftskrise zahlungsunfähig sind. Insgesamt wird die Summe der faulen Kredite auf fast 20 Milliarden Euro geschätzt.

Portugals Banken waren zwar nicht so stark von den Folgen der durch die Subprime-Kredite verschuldeten Finanzkrise von 2007/2008 betroffen wie viele andere europäische oder amerikanische Geldhäuser. Doch das ganze Ausmaß der strukturellen Probleme des portugiesischen Finanzsystems ist nun – acht Jahre später – deutlich sichtbar. Zu spät, sagt der Lissabonner Finanzprofessor João Duque:

"Hätten wir im Jahr 2007/2008 zugegeben, dass auch wir eine Bankenkrise haben, wäre sie wohl einfacher zu lösen gewesen als jetzt, da es im Rahmen der Bankenunion eine ganze Reihe von neuen Richtlinien gibt. Portugal ist einfach zu klein, um in Brüssel richtig auf den Tisch zu hauen und zu fordern, dass gewisse Regeln der Bankenunion geändert oder flexibilisiert werden müssen."

Die Lösung der Bankenkrise ist in Portugal zur Chefsache geworden. Der sozialistische Premierminister António Costa und der konservative Staatspräsident Marcelo Rebelo de Sousa arbeiten gemeinsam daran, wie das Finanzsystem auf ein neues Fundament gestellt werden kann.

Dabei macht sich bei den Sozialisten Unmut und Unverständnis breit, wieso die vorherige konservative Regierung und die internationalen Institutionen die Probleme nicht in den Griff bekommen haben. Schließlich habe Portugal zwischen 2011 und 2014 unter den strikten, regelmäßigen Kontrollen der Troika aus Internationalem Währungsfonds, EU und Europäischer Zentralbank gestanden, sagt João Galamba, stellvertretender Fraktionschef der Sozialisten im portugiesischen Parlament:

"Die Stabilisierung des Finanzsystems war die zweite Säule des Troika-Programms. Und als das Programm abgeschlossen war, wurde es als großer Erfolg gefeiert. Natürlich muss sich die vorherige portugiesische Regierung dafür verantworten, aber die europäischen Institutionen trifft eine Mitschuld, weil sie die Umsetzung des Programms nicht nur überwacht, sondern den Prozess auch positiv bewertet haben. Wir fragen uns, wie es sein kann, dass direkt nach dem sogenannten "sauberen Ausstieg" zwei portugiesische Banken gerettet werden mussten und wir nun in dieser Krise stecken?"

Zwölf der 78 Milliarden Euro, die Portugal im Rettungspaket von den internationalen Institutionen erhalten hatte, waren für die Stärkung der Banken vorbestimmt. Doch als die Troika Portugal im Mai 2014 verließ, hatten die Geldhäuser nur etwas mehr als die Hälfte des Betrages verwendet. Die Folgen sind bis heute spürbar.

Tatsächlich gilt der europäische Bankensektor trotz der Schaffung der Bankenunion noch immer als höchst anfällig. Gründe dafür gibt es viele: Die vergleichsweise schwache Wirtschaftsentwicklung in vielen EU-Ländern führt dazu, dass Kredite kaum nachgefragt werden. Die strengere Regulierung hat gerade die Profitmöglichkeiten der Investmentbanken erheblich eingeschränkt und viele Geldhäuser leiden noch immer unter einer zu geringen Eigenkapitalquote und faulen Krediten, sagt Bruegel-Direktor Wolff:

"Das Problem, was ich sehen würde, ist, dass die Banken natürlich immer noch Probleme haben. Also es ist nicht so, dass unser Bankensystem jetzt wieder wunderbar funktioniert und alles in Ordnung ist. Im Gegenteil. Wir haben in einigen Ländern immer noch sehr, sehr hohe "non performing loans", also schlechte, faule Kredite in den Büchern. Und diese faulen Kredite belasten natürlich diese Banken."

Eine Ausgangssituation, die sich jetzt noch einmal durch die Brexit-Entscheidung in Großbritannien dramatisch verschärft hat. Seit Tagen stehen die Aktienkurse der Geldhäuser europaweit massiv unter Druck – schon ist von einer neuen Bankenkrise die Rede. Besonders dramatisch ist dabei die Lage in Italien.

Schätzungen zufolge umfasst der Umfang der notleidenden Kredite inzwischen 360 Milliarden Euro. 17 Prozent aller ausstehenden Kredite italienischer Banken gelten inzwischen als notleidend. Die bedrohliche Lage hat längst auch die Politik auf den Plan gerufen. Premier Matteo Renzi würde die angeschlagenen Geldinstitute lieber heute als morgen mit frischem Staatsgeld stützen. Was wiederum beim Finanzexperten der Grünen im Europäischen Parlament, Sven Giegold, nur Kopfschütteln auslöst:

"Die Versuche der Italiener, die Wirren des Brexits zu nutzen, um neue Staatsbeihilfen für ihre Banken durchzusetzen, ist einfach nur dreist. Wir haben aus guten Gründen, mit viel Tamtam dafür gesorgt, dass in Zukunft Staatsbeihilfen an Banken sehr schwierig werden und eigentlich unmöglich sind, ohne dass gleichzeitig die Gläubiger haften müssen. Und Italien will da drum herum kommen mit fadenscheinigen Argumenten, die auch juristisch nicht gedeckt sind".

Tatsächlich müssen angeschlagene Banken nach der neuen Bankenabwicklungsrichtlinie eigentlich abgewickelt werden. Zudem sind Staatshilfen nicht mehr zulässig – stattdessen sollen zunächst Gläubiger, Eigentümer und Einleger mit hohen Guthaben dafür gerade stehen. Renzi versucht derzeit trotzdem in Verhandlungen mit der EU-Kommission, eine Ausnahme von der Bankenabwicklungsrichtlinie herauszuschlagen. Und so könnte es wieder einmal sein, dass es die EU mit ihren eigenen Regeln im Falle eines Falles nicht so genau nimmt. Eine gefährliche Versuchung, sagt auch Wirtschaftsexperte Wolff:

"Ich glaube, das war jetzt schon noch ein wichtiger Warnschuss noch mal auf der Ebene der Eurozone jetzt doch die Bankenprobleme jetzt endlich Mal ernsthaft anzugehen, die, die noch verbleiben. Also man hat ja schon viele gelöst. Aber man hat einige Probleme eben nicht gelöst. Und da muss man jetzt wirklich voranschreiten und das machen auf der Grundlage der Bankenunion und der Regeln, die die in der Bankenunion beschlossen haben."

Die Folgen der Bankenunion sind auf der iberischen Halbinsel nicht nur im Finanzbereich spürbar. Spanische Geldhäuser hatten schon viele Jahre vor der Bankenunion wichtige Positionen im portugiesischen Finanzsystem eingenommen. Anders als in Portugal hat die spanische Regierung zwischen 2012 und 2014 rund 40 Milliarden Euro aus dem europäischen Rettungsfonds verwenden können, um das gesamte spanische Finanzsystem zu restrukturieren.

Im kleineren Portugal wächst deshalb die Angst, dass die wieder erstarkten Geldhäuser aus dem Nachbarland bald den portugiesischen Finanzmarkt kontrollieren könnten. Vertreter aller politischen Parteien – von ganz links bis ganz rechts – haben vor diesen Konsequenzen der Bankenunion gewarnt.

Ende April publizierte in Portugal eine Gruppe von 51 Persönlichkeiten aus Wirtschaft und Politik, darunter auch mehrere ehemalige Finanzminister, ein Manifest gegen den neuen Machtanspruch spanischer Geldhäuser in Portugal. Darin wird auch die Europäische Zentralbank scharf dafür kritisiert, dass sie angeblich im Rahmen der Bankenunion den Fahrplan für die Konzentration der Banken auf der iberischen Halbinsel schon festgelegt hätte. João Vieira Lopes hat das Manifest mit unterschrieben. Der Präsident von Portugals größtem Unternehmensdachverband CCP fürchtet, dass die portugiesischen kleinen und mittleren Betriebe darunter leiden werden, wenn Investitionsentscheidungen künftig in Madrid oder Barcelona getroffen werden könnten:

"Wenn die Banken in Zukunft vor allem in spanischer Hand sind, dann werden sie gerade in schwierigeren Zeiten das Geld nicht in Portugal, sondern in der Heimat anlegen. Wir haben hier in Portugal rund 400.000 Betriebe und 98,7 Prozent sind kleine und mittlere Unternehmen. Die Krise hat gezeigt, dass es diese Unternehmen sind, die Arbeitsplätze schaffen. Doch die Firmen sind sehr abhängig von der Finanzierung durch Banken, weil der Kapitalmarkt in Portugal fast keine Rolle spielt. Und wir haben hier in Portugal bereits die Erfahrung gemacht, dass die spanischen Großbanken andere Prioritäten haben und das Geschäft mit dem portugiesischen Mittelstand vernachlässigen."

Auf die Frage, wer die portugiesischen Unternehmen zukünftig mit frischem Geld versorgen soll, haben Portugals Entscheidungsträger und Finanzexperten schnell eine Antwort gefunden: Die staatliche Sparkasse "Caixa Geral de Depósitos", die schon jetzt rund ein Drittel der Ersparnisse der Portugiesen verwaltet. Wirtschaftsprofessor Ferreira do Amaral:

"Die Bankenunion hat eine polarisierende Wirkung: Das heißt, die Peripherie wird noch mehr zur Peripherie, und die Zentren noch mehr zu Zentren. Das Risiko besteht, dass Portugal zu einer Art Milchkuh wird und die Ersparnisse der Portugiesen nicht für Investitionen in Portugal, sondern in den Zentren, sei es in Europa oder auf der iberischen Halbinsel, verwendet werden. Der einzige Weg, das aufzuhalten, ist durch eine starke öffentliche Bank, die die Investitionen in Portugal tätigen kann."

In diese Planspiele passt auch die ehemals zweitgrößte portugiesische Privatbank Banco Espírito Santo, die im Sommer 2014 nach einem großen Finanzskandal verstaatlicht werden musste. Für die Bank hat sich immer noch kein privater Käufer gefunden. Die kleinen radikaleren Linksparteien, die seit den Parlamentswahlen im vergangenen Jahr die sozialistische Minderheitsregierung in Lissabon stützen, wollen nun das Geschäft der verstaatlichten Bank in die "Caixa Geral" integrieren.

Das Problem ist: Die portugiesische Sparkasse befindet sich zurzeit selbst in einer prekären Finanzlage. Die Regierung will für eine notwendige Restrukturierung der Bank vier Milliarden Euro ausgeben: Geld, das zwar nicht direkt auf das Budget angerechnet wird, aber auf lange Sicht den Schuldenstand Portugals erhöht.

Zu Beginn des Reform- und Sparprogramms, das zwischen 2011 und 2014 unter Aufsicht der internationalen Geldgeber umgesetzt wurde, hatte die damalige konservative Regierung noch über eine Teilprivatisierung der portugiesischen Sparkasse nachgedacht. Diese Stimmen sind in der aktuellen Bankenkrise verhallt. Die Europäische Bankenunion ist auch aus der Idee entstanden, die Kosten des Finanzsystems für die öffentliche Hand zu reduzieren. In Portugal scheint die Einführung des neuen Brüsseler Regelwerks jedoch mit verantwortlich zu sein, dass der Ruf nach einer mächtigen staatlich kontrollierten Bank immer lauter wird – ungeachtet der Risiken für den portugiesischen Steuerzahler.