Datensammlung im Namen der Sicherheit

" Es gibt überhaupt keinen Zweifel: Diese Datei stellt einen Eingriff in die Grundrechte der davon Betroffenen dar. In einer Anti-Terror-Datei gibt es keine belanglosen Daten. "

" Vielleicht darf ich Ihrem Gedächtnis etwas nachhelfen, wenn Sie erlauben: Wir haben den 11.9.2001 gehabt. Und wenn Sie sich erinnern, wo die Zelle war: Die war in Hamburg, diese Zelle. Und Sie können sich vielleicht vorstellen: Wenn wir damals eine Anti-Terror-Datei gehabt hätten, vielleicht sähe die Welt heute etwas anders aus. "

Hansjörg Geiger, ehemaliger BND-Chef, ehemaliger Justizstaatssekretär und BKA-Chef Jörg Ziercke lagen in der Anhörung vor dem Innenausschuss weit auseinander. Wer darf in einer Anti-Terror-Datei gespeichert werden? Mit welchen Daten? Wer darf diese Daten sehen? Morgen wird der Bundestag das Gesetz beschließen. Nach dem Willen der großen Koalition soll das Bundeskriminalamt am 1. Januar mit dem Aufbau der Datei beginnen können. Wofür Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble in der ersten Lesung des Gesetzes im Bundestag geworben hatte:

" Es gibt keine hundertprozentige Sicherheit. Aber dieser Satz befreit uns nicht von der Notwendigkeit, das Menschenmögliche zu tun. Das wichtigste Instrument, Anschläge zu verhindern, ist der Versuch, vorher zu wissen, was die Planungen sind. "

Ziel der Datei ist die Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zu Deutschland. Gespeist von Behörden bundesweit, soll sie zum ersten Mal einen gemeinsamen organisatorischen Rahmen für Polizeibehörden und Nachrichtendienste schaffen. Fast alle Fachleute sind sich einig: Die Datei ist längst überfällig. So sieht es - mit Ausnahme der Linksfraktion - im Grunde auch die Opposition. Die konkrete Ausgestaltung allerdings geht Grünen und FDP viel zu weit. Und auch das zweite Gesetzespaket, das die Große Koalition morgen verabschieden will, wird vermutlich ohne die Stimmen der Opposition auskommen müssen: Die nach dem 11. September vom damaligen Innenminister Otto Schily auf den Weg gebrachten Terrorismusbekämpfungsgesetze - besser bekannt als "Otto-Kataloge" - sollen verlängert und verschärft werden. Beiden Projekten gemeinsam ist, dass sie vor allem den Datenschutz berühren. Wie Grüne und FDP, so übt auch der Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar keine Fundamentalkritik. Er gibt aber zu bedenken:

" Grundsätzlich denke ich, dass man darüber nachdenken muss, nicht nur die einzelne Maßnahme zu sehen, sondern generell das gesamte Umfeld der Maßnahmen, die seit dem 11. September unternommen worden sind. Diese Befugnisse sind für sich genommen häufig nur relativ kleine Schritte, aber wenn man sie in der Gesamtheit betrachtet, dann ist schon ein ziemlicher Weg zurückgelegt worden. Und dann muss man sich irgendwann fragen: Ist denn die Richtung, die wir da eingeschlagen haben, wirklich diejenige, die wir wollen? Und ist das auch tatsächlich kompatibel mit unserer demokratischen und offenen und freiheitlichen Gesellschaft? "

Tatsächlich reihen sich die beiden morgen zu verhandelnden Projekte ein in eine Vielzahl von datenschutzrelevanten Maßnahmen allein aus jüngster Zeit: Zu den biometrischen Merkmalen, dem digitalen Gesichtsbild, im Pass, soll nach einem Grundsatzbeschluss die Aufnahme auch im Personalausweis folgen, Fingerabdrücke sollen erfasst werden. Schon seit geraumer Zeit gibt es die Möglichkeit, Daten bei Kreditinstituten abzufragen - ursprünglich für die Sicherheitsbehörden zur Terrorismusfahndung, inzwischen auch für andere Behörden bis hin zu den Finanzämtern - und viele Befugnisse mehr.

Aber: Solche allgemeinen Überlegungen bieten nur den Hintergrund für die konkrete Diskussion. Seit langem besteht Einigkeit, dass die vielen Behörden, die sich in Deutschland mit Sicherheit befassen, besser zusammenarbeiten müssten: Bundes- und Landesverfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst und Militärischer Abschirmdienst, Bundeskriminalamt, Bundespolizei, Landeskriminalämter oder Staatsschutzabteilungen der Polizeien; allein auf höchster Ebene mindestens 37 Behörden. Für die Praktiker ist es bislang mit hohem Aufwand verbunden, an die Erkenntnisse von Kollegen zu kommen, sagt Oliver Stepien, beim Berliner Landeskriminalamt zuständig für polizeilichen Staatsschutz. Taucht eine mögliche Gefahr auf, dann fragt er eben bei den anderen Behörden nach:

" Wir würden das mit herkömmlichen Mitteln machen, nun vielleicht nicht mehr mit der guten alten Schreibmaschine, aber im Prinzip mit den Informationsaustauschsystemen, die wir auch zwischen den Polizeibehörden haben: Fernschreiben, bestimmte Telefon-, Faxverbindungen etc. "

Wenig effektive Methoden, dazu kommt die Gefahr, dass er gerade die Behörde nicht anschreiben könnte, bei der ein Verdächtiger geführt wird. Oder dass die Anfrage erst einmal in der falschen Dienststelle versackt.

Freilich gibt es auch jetzt schon einen direkteren, stetigen Kontakt, über das Gemeinsame Terror-Abwehrzentrum in Berlin. Seit zwei Jahren treffen sich dort regelmäßig Vertreter aller Sicherheitsbehörden. Wer direkt mit einem konkreten Fall befasst ist - einer befürchteten Anschlagsplanung, einer Gruppe, der man auf der Spur zu sein glaubt, einer Festnahme - zieht sich nach den allgemeinen Lagebesprechungen mit den anderen beteiligten Kollegen zur kleinen Runde zurück, so Oliver Stepien.

" Es kann sehr konkret werden. Die kleinen Runden beinhalten dann den Informationsaustausch aller zur Bearbeitung des Sachverhalts notwendigen Detailinformationen. Namen, Daten, Fakten, konkrete Termine... "

Die Idee der Anti-Terror-Datei scheint also tatsächlich nahe liegend: Was spräche dagegen, per Namen, per Schlagwort, alles abrufen zu können, was deutsche Behörden zur Aufklärung möglicher terroristischer Aktivitäten gesammelt haben? Daten über Terrorverdächtige, mögliche Mitglieder terroristischer Organisationen, Mitwisser, Hassprediger. Aber: Ganz unproblematisch ist das nicht. Einmal ganz allgemein aus Gründen des Datenschutzes. Denn in einer solchen Datei würden zwar nur Informationen gespeichert, die schon auf dem Markt sind und nicht etwa neue Daten erhoben. Aber wer darin steht, kommt in den Ruch des Terrorverdachts - vielleicht durch diese Datei zum ersten Mal. Dazu kommt ein allgemeines staatsrechtliches Problem: In Deutschland verbietet das so genannte Trennungsgebot eine allzu intensive Zusammenarbeit von Polizei und Geheimdiensten - egal ob es um den für das Inland zuständigen Verfassungsschutz geht, den Auslandsnachrichtendienst BND oder den Militärgeheimdienst MAD.

Wie konkret sich dieses Trennungsgebot aus dem Grundgesetz ergibt, ist unter Rechtswissenschaftlern umstritten. Fest steht jedoch, dass die Zusammenarbeit von Polizei und Geheimdiensten Grenzen haben muss. Der Berliner Staatsrechtslehrer Gunnar Folke Schuppert erklärt das so:

" Dahinter stehen, jedenfalls soweit es die Geltung des Grundgesetzes angeht, die schlechten historischen Erfahrungen, die man gemacht hat. Man muss ja sowieso das Grundgesetz in weiten Teilen lesen als eine Antwort auf die Weimarer Republik und insbesondere die NS-Zeit. Und für die Bundesrepublik hat man bei der Schaffung des Grundgesetzes natürlich die Erfahrungen mit der Gestapo vor Augen gehabt. Dies ist aufgenommen worden in dem so genannten Polizeibrief der Alliierten, der dann auch in dem Genehmigungsschreiben zur Genehmigung des Grundgesetzes in Bezug genommen worden ist: Dass Verfassungsschutzbehörden keine polizeilichen Befugnisse haben dürfen. "

In Landesverfassungen wie der sächsischen haben sich auch die Erfahrungen mit dem Staatssicherheitsdienst der DDR niedergeschlagen - mit dem gleichen Ergebnis. Der Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar verweist auf ganz praktische Unterschiede, mit Folgen für die Vernetzung:

" Ein Nachrichtendienst arbeitet sehr weit im Vorfeld: Ein anonymer Hinweis, ein Tipp aus dem Ausland, schon wird ein Nachrichtendienst tätig. Im Umkehrschluss hat er aber keine Befugnisse, wie sie die Polizei hat. Nämlich: Da darf niemand festgenommen werden... Umgekehrt hat die Polizei sehr umfassende Zwangsmittel. Und dementsprechend darf die Polizei nur mit gehärteten Fakten arbeiten. Das heißt: Ein solcher Hinweis, wie er im nachrichtendienstlichen Bereich ja durchaus Anlass gibt, tätig zu werden, würde im polizeilichen Bereich eine Speicherung in einer Datei jedenfalls nicht rechtfertigen. Dementsprechend ist jetzt die Zusammenführung dieser Informationsbestände schon problematisch. "

Dabei ist allerdings weitgehend unumstritten, dass Polizei und Dienste Informationen austauschen dürfen, wie sie es ja auch jetzt schon tun. Es geht also nicht um die Frage, ob Daten weitergegeben werden dürfen, sondern wie und welche. Der Streit schlug sich in der politischen Diskussion in den Schlagwörtern der Index- und Volltextdatei nieder. Indexdatei steht dabei für nicht viel mehr als eine Namensliste mit Fundstelle. Ein Beamter des Landeskriminalamtes Bayern zum Beispiel, der mehr über einen Terror-Verdächtigen wissen möchte, würde in der Datei einen Hinweis auf - sagen wir - den niedersächsischen Verfassungsschutz finden. Dort müsste er dann anrufen und bekäme passgenau die Informationen, die er braucht. Die Volltextdatei dagegen würde alle Informationen direkt auf Knopfdruck für alle Zugriffsberechtigten sichtbar machen. Kontaktpersonen, Kontonummer, frühere Aufenthalte eines Gespeicherten, Ausbildung, Religion und was immer eine Behörde noch hineinschreibt. Vor allem die Landesinnenminister hatten sich für diese Lösung stark gemacht. Gegen den Widerstand von Datenschützern, vor allem aber einiger Geheimdienste. Die fürchteten, Hinweise von ausländischen Nachrichtendiensten könnten spärlicher fließen, wenn die wüssten, dass die Informationen in der Datei landen. Die Leiterin des Berliner Verfassungsschutzes Claudia Schmid fürchtet außerdem, dass aus den gespeicherten Daten Rückschlüsse auf Informanten möglich sein könnten,

" die natürlich in einer hohen Gefahr schweben können, wenn ihre Identität bekannt wird. Insbesondere bei Gruppierungen, die auch vor Anschlägen nicht Halt machen, liegt das ja auf der Hand. Und deswegen muss es eine Möglichkeit geben, dass solche Daten auch verdeckt gespeichert werden können. "

Genau diese verdeckte Speicherung ist nun auch vorgesehen. Das bedeutet: Der bayerische Polizist aus dem Beispiel würde keinerlei Hinweis auf den Verfassungsschutz Berlin finden. Wenn der Geheimdienst es verantworten kann, schickt er dem Polizisten dann die Informationen aber von sich aus, so Claudia Schmid:

" Bei einem Aufruf durch eine andere Stelle weiß die andere Stelle nicht, ob etwas gespeichert ist. Wir erfahren es aber, dass Daten abgerufen wurden und können dann nach Möglichkeiten suchen, die Informationen in Abstimmung zum Beispiel mit dem Partnerdienst weiterzugeben. "

Das ist die schärfste Stufe der Geheimhaltung, eine Ausnahmevorschrift. Die eigentliche Datei ist ein Kompromiss aus Volltext- und Indexdatei, die so genannte erweiterte Indexdatei. Offen sichtbar sind erst einmal nur die so genannten Grunddaten, wie Schleswig-Holsteins Innenminister Ralf Stegner erläutert.

" Die Grunddaten - hierzu zählen: Personalien, auch Alias-Personalien, Handschriften, Lichtbilder, Sprachen, Dialekte - die können alle Behörden bei entsprechender Abfrage erhalten. Für einen zielgenauen, schnellen Abgleich, dem zur Vereitelung eines terroristischen Anschlags entscheidende Bedeutung beikommt, sind diese Daten auch unverzichtbar. Die erweiterten Grunddaten aber - und hierzu gehören die Daten, die auch öffentlich diskutiert worden sind, sensible Daten wie Fragen der Telekommunikationsanschlüsse, Bankverbindungen, Volks- und Religionszugehörigkeit, berufliche Qualifikation, Gewaltbereitschaft und vieles andere mehr - werden der abfragenden Behörde erst auf Nachfrage bei der speichernden Behörde zugänglich. Diese entscheidet dann, aufgrund der für sie geltenden Übermittlungsvorschriften, ob sie diese Daten sichtbar macht oder nicht. "

Der Ablauf sollte also so sein: Der bayerische Beamte schaut in die Datei, sieht: Sein Verdächtiger ist gespeichert. Zusätzlich sieht er, welche anderen Namen er benutzt, wie er aussieht. Und der Ermittler findet den Hinweis auf den niedersächsischen Verfassungsschutz. Dort ruft er an und erfährt, was er sonst noch wissen muss. Und möglicherweise bekommt er außerdem einen Anruf vom Verfassungsschutz Berlin, mit den sensiblen zusätzlichen Informationen.

So sollte es sein, und mit diesem Modell könnten sich auch viele Kritiker anfreunden: Der Bundesdatenschutzbeauftragte ebenso wie Grüne oder FDP, denn im Grunde handelt es sich dabei um nichts anderes als die Indexdatei. Der Gesetzentwurf macht aber hier nicht halt. Der Unterschied zur Indexdatei sind die erweiterten Grunddaten. Denn auch wenn der Abfragende sie an sich nicht anschauen sollte: Sie stehen eben auch in der Datei. Gedacht sind sie für Eilfälle. Wenn der bayerische Polizist also - sei es nachts, sei es am Freitag Nachmittag, sei es am Wochenende - in Niedersachsen den Zuständigen nicht erreicht, aber erhöhte Gefahr besteht, dann darf er diese erweiterten Grunddaten einsehen. Was etwa die innenpolitische Sprecherin der FDP Gisela Piltz im Bundestag kritisieren ließ:

" Hier könnte ein umfassender Gebrauch der Daten durch die Hintertür eingeführt werden. Das ist immer so. Das muss ich Ihnen nicht erzählen, wie das im System funktioniert. "

Ganz allgemein ist aus Sicht von Datenschützern und Opposition der Kreis derer ohnehin viel zu groß, die in der Verbunddatei landen können, insbesondere, weil dort nicht verurteilte Täter, sondern Verdächtige geführt werden.

Klar ist - das ist schließlich Sinn der Sache -: Hinein sollen Terrorverdächtige, Personen, bei denen es Anhaltspunkte gibt, dass sie Mitglieder einer terroristischen Vereinigung sind, Leute, die solche Vereinigungen unterstützen. Schon hier gibt es allerdings Unklarheiten: Die Berliner Verfassungsschutzpräsidentin Schmid etwa fragt, was mit internationalem Terrorismus denn eigentlich gemeint sei. Wohl vor allem der islamistische, vielleicht aber auch die Eta oder die PKK. Dem Gesetz können die Praktiker das nicht entnehmen. Rechtsstaatlich problematischer ist die Gruppe derer, die Gewalt befürwortet. Das Ziel ist klar: Es geht um die so genannten Hassprediger. Dass es allerdings so einfach nicht ist, machte im Innenausschuss der Grüne Wolfgang Wieland klar:

" Wie ist es mit dem iranischen Staatspräsidenten Ahmadinedschad, der diese Definition ja nun wohl auf jeden Fall erfüllt. Ich will ja gar nicht so weit gehen, um nach dem amerikanischen Präsidenten zu fragen. Der würde diese Definition allemal erfüllen. Er befürwortet nicht nur, er lässt anwenden: Gewalt, rechtswidrig, im internationalen Bereich. Und dann wären schnell auch die deutschen Unterstützer als Kontaktpersonen dabei. Vorsicht! Ich will Sie davor bewahren, dass Sie in ihre eigene Datei kommen. "

Oder, so fügte ein Sachverständiger hinzu: Was ist mit dem Schriftsteller Peter Handke wegen seiner Äußerungen zu Serbien? Hinter der überspitzten Rhetorik solcher Beispiele steckt ein echtes Problem. Denn selbst für den so genannten Hassprediger gilt: Konsequenzen nur daran zu knüpfen, dass jemand - rechtmäßig - von seinem Recht auf Meinungsfreiheit Gebrauch macht, ist unter dem Grundgesetz schwer möglich.

Der SPD-Innenpolitiker Dieter Wiefelspütz verteidigt das Anliegen:

" Also wir hatten schon im Auge, ich sag's mal etwas sehr zugespitzt: Den geistigen Brandstifter. Den es eben halt auch gibt. Und wenn der etwas tut, was an anderer Stelle geeignet ist, Gewalt zu provozieren: Also denken Sie mal an solche Sachen wie Antisemitismus und Vergleichbares. Wo jemand geschickt genug ist, eine Kanzel zu benutzen oder vergleichbare Redepodeste und andere Leute die schmutzige Arbeit machen zu lassen. - Das war jedenfalls für uns ein Antrieb zu sagen: Das ist Terrorismus, und die wollen wir selbstverständlich auch mit hinein nehmen in die Datei. "

Das mag sein, so der Staatsrechtler Ralf Poscher. Aber trennscharf sei das eben nicht zu machen:

" Wen erfasst man damit alles? Man erfasst eben auch sehr viele Leute, die einfach am Meinungsbildungsprozess in einer Demokratie mitwirken. Und das Besondere ist ja bei dieser Datei, dass eben nicht nur die Geheimdienste - denen mag es ja jedenfalls mit einfachen geheimdienstlichen Mitteln auch zustehen, dass sie breit schauen. Aber mit dieser gemeinsamen Datei von Polizei und Geheimdiensten bekommen eben nicht nur die Geheimdienste die Möglichkeit, Gesinnungen zu erheben, sondern auch die Polizei. Und ich denke, das ist dann der Schritt, der zu weit geht. "

Poschers Vorschlag: Sobald die strafrechtliche Grenze der Volksverhetzung überschritten ist, kann auch der Hassprediger gespeichert werden, vorher nicht. Eine Einschränkung, auf die sich die Große Koalition allerdings nicht einigen konnte.

Sehr viel mehr Menschen als solche so genannten geistigen Brandstifter dürften als Kontaktpersonen in der Datei landen. Davon gibt es zwei Kategorien: Wer selbst irgendwie in Verdacht steht, mit terroristischen Aktivitäten zu tun zu haben, etwa von geplanten Anschlägen zu wissen, von dem können nicht nur Grunddaten, sondern auch erweiterte Daten gespeichert werden. Das ist wenig umstritten. Anders sieht es mit der zweiten Kategorie der Kontaktpersonen aus, den ganz normalen Bekannten. Auch hier liegt der Sinn der Speicherung auf der Hand: Ergibt sich eine konkrete Gefahrenlage, dann sollen die Ermittler möglichst schnell aufklären können, Verdächtige finden, Lebensgewohnheiten erfragen. Dazu wiederum kann es hilfreich sein, solche Personen aufzunehmen, die nur einfach über Terrorverdächtige informieren können. Dem Datenschützer Peter Schaar genügt das nicht:

" So dass das doch fast mit Zwangsläufigkeit dazu führt, dass Personen, die sich rechtmäßig verhalten, die die Gesetze beachten, die auch keine Straftaten planen, die auch nicht gefährlich sind, in einer solchen Datei landen werden. - Dieses lehne ich ab. "

Schaar fürchtet Konsequenzen von der allgemeinen Stigmatisierung bis hin zu Problemen beim Grenzübertritt.

Noch vieles weitere ist umstritten: Darf die Religionszugehörigkeit - wie vorgesehen - mit hinein oder wirkt das diskriminierend? Oder, wichtiger noch: Wer darf hineinsehen in die Sammlung? Klar ist: Nicht jeder Dorfpolizist, auch nicht jeder Behördenleiter. Wohl aber in einzelnen Flächenstaaten mehr als nur ein Beamter pro oberster Behörde. Schließlich: Darf es ein so genanntes Freitextfeld geben, in das zusätzliche Bewertungen einfließen - mehr oder weniger gesichert, mit der Gefahr von Missverständnissen? Streitige Fragen, die wohl trotzdem schon entschieden sind, die große Koalition ist sich einig.

Die Anti-Terror-Datei wird morgen verabschiedet, da ist sich der Bundesdatenschützer Schaar sicher. Wieder lassen sich die Deutschen ein Stückchen Freiheit nehmen, und es gibt nicht mal eine breite öffentliche Debatte, meint er - auch weil das Thema Datenschutz immer weniger Menschen interessiert. Eine Entwicklung, die er mit Sorge betrachtet.

" Einerseits gibt es ein Grundvertrauen in den Staat und das finde ich eigentlich sehr gut. Dieser Staat ist kein Überwachungsstaat im Sinne einer totalitären Regierung, die alles vom Bürger wissen will und gegen die Bürger das verwendet um sie zu unterdrücken. Wir hatten in der deutschen Geschichte zwei Überwachungsstaaten, davon unterscheidet sich die Bundesrepublik zum Glück fundamental. Aber aus meiner Sicht kommt es jetzt darauf an, genau zu prüfen: Sind denn die entsprechenden Maßnahmen wirklich erforderlich? Sind sie überhaupt sinnvoll? "