Europas mühsamer Weg zur Bankenunion

Diese Pleite sollte die Welt erschüttern. Am 15. September 2008 musste die US-Investmentbank Lehman Brothers Insolvenz beantragen. Nachdem sich die US-Regierung geweigert hatte, rettend zur Seite zu springen. Die Lehman-Pleite war zwar nicht der Auslöser der globalen Banken, Finanz- und späteren Schuldenkrise. Dennoch wirkte sie wie ein Brandbeschleuniger – weshalb sich die Situation in den nachfolgenden Wochen und Monaten dramatisch verschärfen sollte.

"Es handelte sich ja um eine amerikanische Bank. Und im Prinzip war das Problem der Schockwelle: Oje, jetzt kann eine große Bank auch plötzlich sterben. Die alle Banken in der Welt nervös gemacht hat. Bei der Finanzmarktkrise ist eigentlich das Kernelement die Frage gewesen: Trauen sich die Banken wieder, leihen sich die über die Nacht Geld? Und bei Lehman Brothers, am 15. September 2008, haben die Banken mit einem Schlag aufgehört, sich gegenseitig Geld zu leihen. Und das hat eigentlich die Krise verursacht"."

Beschreibt der CSU-Abgeordnete im Europäischen Parlament, Markus Ferber die damalige Situation. Was folgte, war eine beispiellose Rettungsaktion rund um den Globus. Banken sowie Versicherungen wurden verstaatlicht, eilig schnürte die Politik Rettungspaket auf Rettungspaket, um die drohende Kernschmelze auf den Finanzmärkten und damit den Absturz der Weltwirtschaft zu verhindern.

Allein in Europa wurden die Banken nach Berechnungen des arbeitgebernahen Instituts der deutschen Wirtschaft zwischen 2008 und 2011 mit insgesamt 3,2 Billionen Euro gestützt – größtenteils in Form von direkten Eigenkapitalspritzen und Garantien. Maßnahmen, die später die gesamte Europäische Union in eine schwere Staatsschuldenkrise stürzen sollten. Doch zunächst einmal musste die Politik die drohende Katastrophe verhindern – nicht nur mit viel Geld, sondern auch mit neuen Spielregeln für die Akteure:

""Jedes Finanzmarktprodukt, jede Finanzinstitution und jeder Finanzplatz sollen einer Regulierung unterworfen werden und das Ganze muss natürlich kohärent, global geschehen"."

Und weiter:

""Kein Produkt, kein Akteur und kein Ort auf der Welt dürfen ohne Transparenz und Regulierung davonkommen"."

So lautete damals das globale Credo, das Bundeskanzlerin Angela Merkel bis heute – fünf Jahre nach der Lehman-Pleite – immer wieder aufs Neue betont. Tatsächlich aber war dies ein längst überfälliger Schritt, betont Nicolas Véron vom renommierten Brüsseler Think Tank Bruegel. Und zwar nicht nur, weil die US-Investmentbanken einen zügellosen Turbokapitalismus betrieben, sondern auch wegen der verantwortungslosen Geschäftspraxis vieler europäischer Geldhäuser, etwa der deutschen Landesbanken:

""Das explosive Gemisch war die enorme Ansammlung von Risiken seit Ende der 90er-Jahre und zu Beginn des neuen Jahrhunderts. Und die wurden auch nicht wirklich von den nationalen Aufsichtsbehörden kontrolliert. Die Banken hatten ihre Bilanzen maßlos ausgedehnt und waren damit unkalkulierbare Risiken eingegangen. Insofern hatte die Explosion in den USA 2007/2008 enorme Auswirkungen in Europa"."

Mit einer Fülle von Gegenmaßnahmen und Gesetzesvorschlägen hat die Europäische Union seit der Lehman Krise versucht, die notwendigen Konsequenzen aus dem Beinahe-Kollaps der Finanzmärkte zu ziehen. Längst ist daraus eine fast unüberschaubare Großbaustelle geworden – wenige Gebäude stehen schon, manche sind im Rohbau, für andere wiederum gibt es nur die Baupläne.

Am weitesten ist die Europäische Union bei der Umsetzung neuer Eigenkapitalrichtlinien für die Banken. Sie orientieren sich weitgehend an den Vorgaben des sogenannten Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht – einem international besetzten Fachgremium, das weltweit Empfehlungen für eine effektivere Bankenregulierung abgibt. Die neuen Regeln, bekannt auch als Basel III, sollen die Institute schockresistenter machen und dazu beitragen, dass die Geldhäuser Verluste besser verkraften können. Dadurch wiederum sinken Insolvenzrisiko und damit die Krisenanfälligkeit des gesamten Systems. Weshalb dieser Schritt von den meisten Experten gelobt wird, auch von Michael Hüther vom Institut der deutschen Wirtschaft:

""Wir bewerten diesen Weg der Eigenkapitalstärkung als wichtig. Das ist neu, und das ist auch ein Lernen aus der Krise"."

Weitere Vorgaben betreffen die Liquiditätsausstattung und die Verschuldungsquote, wenngleich die EU hier nicht so weit gegangen ist, wie von den Fachleuten vorgeschlagen. Allein diese bereits beschlossenen Maßnahmen werden die Banken teuer zu stehen kommen: Nach Schätzungen der Bundesbank beläuft sich der zusätzliche Kapitalbedarf der 33 deutschen Banken auf gut 32 Milliarden Euro. Europaweit liegen die Schätzungen bei rund 84 Milliarden Euro.

Doch vom Deutschen Bankenverband kommen in diesen Tagen erstaunlich softe Töne. Dort werden die neuen Eigenkapitalregeln ausdrücklich begrüßt – man sei für eine sinnvolle Regulierung, betonte jüngst der neue Verbandspräsident und Co-Chef der Deutschen Bank, Jürgen Fitschen in Brüssel. Getreu dem Motto: Die Institute hätten aus der schweren Vertrauenskrise seit Lehman gelernt. Aber auch beim zweiten Mammutprojekt der EU, der Bankenunion, gibt es von Fitschen nur Zuspruch:

""Ich denke, dass das, was im letzten Jahr verabschiedet worden ist – nämlich die Prinzipien einer Bankenunion – dass das ein wesentlicher Fortschritt ist für die Kreierung eines stabilen, wirklich europäischen Umfeldes für den Finanzsektor. Auch, weil ja ein Bestandteil der Bankenunion ist, der nicht sehr häufig und gerne praktiziert wird: nämlich die Aufgaben von nationaler Souveränität"."

Tatsächlich hat die EU bei der Umsetzung der Bankenunion – zumindest teilweise – ein bemerkenswertes Tempo vorgelegt. Erstmals von der EU-Kommission im Frühjahr 2012 umrissen, einigten sich die Staats- und Regierungschefs im Grundsatz schon im Juni auf die Umsetzung.

Seither musste der Zeitplan für den Aufbau der verschiedenen Säulen immer wieder verschoben werden – die Details sind enorm komplex; es gibt Überschneidungen bei den Zuständigkeiten zwischen der Eurozone und der EU der 28, und schließlich haben auch die Mitgliedsländer teilweise völlig unterschiedliche Vorstellungen, was mit der Bankenunion überhaupt erreicht werden soll. Beim deutschen Finanzminister Wolfgang Schäuble klingt das etwa so:

""Im Bankensektor haben wir noch Übertreibungen und Nervosität. Genau die wollen wir ja mit der schrittweisen Umsetzung einer Bankenunion beseitigen. Damit die Banken noch stärker ihre Aufgabe noch stärker erfüllen können, überall in Europa die Wirtschaft hinreichend mit Kredit und Eigenkapital ausstatten zu können."

Die anderen Nordländer der EU unterstützen diese Position, während vor allem die angeschlagenen Südländer, aber auch Frankreich in eine andere Richtung zielen. Sie hoffen auf eine Vergemeinschaftung bestehender Bankenrisiken, um sich damit selbst zu entlasten. Denn auch das ist Teil des Projekts: Steht erst einmal die europäische Bankenaufsicht, als wesentliche Säule der Bankenunion - können Banken direkt Kapital aus dem Rettungsschirm ESM erhalten. So hatten es die Staats- und Regierungschefs ebenfalls im Juni 2012 auf Druck der Südländer beschlossen. Was Schäuble aber inzwischen am liebsten verhindern würde.

So hat jetzt auch das Europäische Parlament in dieser Woche zugestimmt, eine gemeinsame Aufsicht zu schaffen, die bei der Europäischen Zentralbank angesiedelt ist. Die Bedingung: Die Abgeordneten werden über die Treffen der Bankenaufseher zumindest teilweise informiert.

"Ich finde, dass wir als wichtigsten Baustein eine europäische Finanzaufsicht für alle Großbanken haben. Die nicht nur dafür sorgt, dass Regeln auf dem Papier stehen, sondern europaweit umgesetzt werden. Das ist viel wichtiger, als ob in einer Richtlinie mal so oder so steht. Der Teufel steckt letztlich in dem Maß an Spielräumen, die Finanzinstitute im europäischen Binnenmarkt genutzt haben. Deshalb ist die Europäisierung der Aufsicht absolut zentral."

Betont der Abgeordnete der Grünen, Sven Giegold. Künftig soll die neue Aufsichtsbehörde, angesiedelt bei der EZB, grundsätzlich für alle gut 6300 Banken in der Eurozone zuständig sein. Doch faktisch gilt die Zuständigkeit erst einmal für Geldhäuser ab einer Bilanzsumme von 30 Milliarden Euro. So werden am Ende gut 130 Großbanken direkt von der EZB kontrolliert.

Für die neue Aufgabe sollen gut 1000 neue Experten eingestellt werden, so dass die neue Behörde wohl Ende 2014 ihre Arbeit aufnehmen kann. Deutlich später als ursprünglich geplant:

"Ich gehe davon aus, dass es 2014 gelingen wird – nicht gleich in allen Aufgabenbereichen. Aber momentan läuft die Rekrutierung des Personals. Es muss sehr viel Know-how aufgebaut werden. Und das ist das, was mir am meisten Sorgen macht: Sind die schnell genug in der Lage, solche Bankhäuser zu durchdringen und zu verstehen, um wirklich die Risiken aufdecken zu können?"

Gibt der CSU-Abgeordnete im Europäischen Parlament, Markus Ferber zu bedenken. Aber auch mit der gewählten Konstruktion der Aufsichtsbehörde sind viele Politiker und Experten nicht gerade glücklich. Denn künftig muss die EZB beides leisten: die Geldstabilität wahren, aber auch über die Banken wachen. Beide Zuständigkeiten sind durch eine komplizierte Regelung mühsam voneinander getrennt. Das Problem: Bei der Geldpolitik ist die Zentralbank unabhängig, bei der Aufsicht jedoch rechenschaftspflichtig. Die bessere Lösung, so IW-Chef Hüther, sei deshalb mittelfristig eine Änderung der Europäischen Verträge:

"Weil, wenn wir das nicht tun, die Aufsicht in die europäische Geldpolitik hineingebaut werden kann. Dort aber im Grunde an der Unabhängigkeit knabbern kann. Wir müssen im Grunde die Basis schaffen, dass parallel zum Eurosystem eine europäische Finanzaufsicht gebildet werden kann. Da baut man auf die nationalen Finanzaufsichtsbehörden wie die Bafin bei uns. Und setzt obendrauf eine europäische Finanzaufsichtsagentur."

Doch während sich der Europäische Rat und das EU-Parlament bei der Bankenaufsicht auf eine institutionelle Lösung verständigen konnten – ist der Streit über die Bankenabwicklung weiterhin ungelöst. Hier geht es um die zweite zentrale Säule der Bankenunion in der Eurozone: Künftig sollen bei Schieflage von Banken nicht mehr die Steuerzahler in die Bresche springen.

Vielmehr sollen die Institute über die nächsten Jahre einen europäischen Abwicklungsfonds aufbauen, der im Falle einer Schieflage einspringen soll. Zudem hat sich in der Vergangenheit gezeigt, dass die nationalen Aufsichtsbehörden die Abwicklung einer maroden Bank oftmals verzögert haben – nicht zuletzt aus nationalen Standortinteressen.
Stellt die EZB fest, dass eine Bank in Schieflage geraten ist, soll ab 2015 der geplante europäische Abwicklungsmechanismus greifen. Die Vorschläge dazu hat EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier erst im Juli präsentiert. Zwar sollen Europäische Zentralbank, Kommission und die nationalen Aufsichtsbehörden gemeinsam in einem Gremium - dem sogenannten Board - über mögliche Maßnahmen beraten. Doch die eigentliche Entscheidung über die Abwicklung einer Bank müsse bei der Kommission liegen, betonte Barnier:

"Und dann haben wir, um den Vertrag zu respektieren, vorgesehen, dass eine europäische Institution – die Kommission nämlich –, die sich ja mit der staatlichen Beihilfepolitik sehr gut auskennt, auf den Knopf drückt, um die Abwicklung auszulösen. Und zwar auf der Grundlage der Empfehlung des Boards"."

Damit aber geht der Franzose auf direkten Konfrontationskurs mit dem deutschen Finanzminister. Wolfgang Schäuble lehnt es kategorisch ab, einen neuen Mechanismus zu schaffen ohne die Europäischen Verträge zu ändern und plädiert stattdessen für eine Übergangslösung, die sich wiederum an den bestehenden nationalen Aufsichtsstrukturen orientiert:

""Wir werden nicht ohne klare Rechtsgrundlage handeln. Wir haben bislang nicht in einem einzigen Fall irgendeine europäische Vereinbarung getroffen, die vor dem Bundesverfassungsgericht nicht Bestand hatte. Weil wir da sehr korrekt sind. Das können nur die Nationalen, und die müssen dann koordiniert werden auf europäischer Ebene. Und wer mehr will, der muss mit der Bundesregierung für ein amendment zum treaty eintreten."

Wobei auch Wolfgang Schäuble weiß, dass eine solche Vertragsänderung Jahre dauern würde.

Immerhin, über den Grundansatz ist man sich einig: Die Steuerzahler sollen erst möglichst spät zur Kasse gebeten werden, wenn eine Bank gerettet oder sogar abgewickelt werden muss. Dazu hat der Rat eine sogenannte Haftungskaskade vorgeschlagen, wer wann in welchem Umfang in die Bresche springen muss:

""Erstens: Banken müssen Vorsorge treffen. Basel III heißt mehr Eigenkapital vorhalten zur Abschirmung und Absicherung von Risiken. Das muss auch aufgezehrt werden. Zweitens: die Eigentümer müssen mit ran. Das ist bei jedem Unternehmen so – warum soll es bei Banken anders sein? Drittens gibt es bestimmte nachrangige Verbindlichkeiten, die auch höhere Zinsen erlösen. Die ebenfalls mit herangezogen werden müssen. Und erst dann kann die Allgemeinheit herangezogen werden"."

Was auch den Rettungsschirm ESM mit einschließt, beschreibt der CSU-Abgeordnete Ferber den Ansatz. Doch bei näherem Hinsehen bleiben offene Fragen. Denn vor allem auf Druck von Frankreich und Italien soll es weiterhin Schlupflöcher geben –kritisiert der Finanzexperte der Grünen im Europäischen Parlament, Sven Giegold:

""Gut und öffentlich stark kommuniziert ist, dass erst einmal acht Prozent an der Bilanzsumme Gläubigerbeteiligung gemacht werden muss. Zunächst einmal haften die Eigentümer, die der Bank Geld geliehen haben. Geschützt sind die Spareinlagen bis 100.000 Euro und erst danach kann zugegriffen werden auf Rettungsfonds. Egal, ob die national oder europäisch sind. Darüber gibt es ja noch einen großen Streit. Das Problem ist nur, dass vor der Klammer mit den acht Prozent eine große Ausnahmeregelung ist, die doch Mitgliedsländern erlaubt, staatliches Geld in strauchelnde Banken hineinzustecken. Und macht damit die schöne Acht-Prozent-Regelung und die Haftungskaskade wirkungslos"."

Denn damit wäre auch die abschreckende Wirkung für Banken verpufft, von riskanten Geschäften lieber die Finger zu lassen. Dazu kommt: Viele Staaten werden erst nach Abschluss der Gesetzgebung damit beginnen, nationale Abwicklungsfonds aufzubauen. Denn auch das ist Teil des Kommissionsvorschlages. Deshalb aber fordern gerade Länder mit schwachen Banken lange Übergangszeiten – die Regeln sollten erst 2018 gelten, während Deutschland wiederum das Jahr 2015 favorisiert.

Fünf Jahre nach der Lehman-Pleite fällt also aus der europäischen Perspektive die Zwischenbilanz über die Regulierungsbemühungen durchwachsen aus. Wichtige Reformprojekte sind angeschoben, manches wurde umgesetzt, bei vielen Projekten blockieren unterschiedliche nationale Interessen schnelle Erfolge. Zumal die schwere Staatsschuldenkrise die Konsensfindung zusätzlich belastet.

""Europa macht das richtige, indem nationale Zuständigkeiten teilweise an die Europäische Bankenunion übertragen werden. Denn die Koexistenz eines integrierten Banken- und Finanzmarktes bei gleichzeitig zersplitterten Aufsichtsstrukturen hat schlicht nicht funktioniert. Die Bankenunion wird jedoch ohne eine stärkere Harmonisierung in der Steuerpolitik und einer vertieften politischen Integration kaum nachhaltig sein. Wozu übrigens auch eine Stärkung der demokratischen Strukturen gehört, die es bis heute nicht gibt. Wir stehen also erst am Anfang eines langen Transformationsprozesses in Europa"."

Bilanziert Nikolas Véron vom Brüssler Think Tank Bruegel. Zumal die letzten Elemente der Bankenunion, also eine gemeinsame Einlagensicherung für die europäischen Sparer, politisch weiter brach liegen. Das gilt aber auch für andere Vorhaben, die letztlich direkt auf die Pleite von Lehman zurückgehen: etwa die Eindämmung des Hochfrequenzhandels an den Börsen, die Umsetzung eines Trennbankensystems oder die Erhebung einer Steuer auf Finanztransaktionen. Zur Regulierung der Schattenbanken wiederum hat die Kommission eben erst Vorschläge präsentiert.

Dennoch: Zumindest für künftige Krisen an den Finanzmärkten dürfte die EU deutlich besser gewappnet sein, sofern die tragenden Säulen der Bankenunion tatsächlich gebaut werden. Letztlich, so der Chef des Instituts der deutschen Wirtschaft, Michael Hüther, habe die Politik aus der Lehman-Pleite gelernt:

""Living Will, wie das so schön heißt. Also, die Fluchtpläne beim Feuer, die in einem Gebäude immer aushängen. Die werden jetzt auch bei den Banken ausgehängt. Die liegen jetzt auch bei der Finanzaufsicht aus. Und das nimmt natürlich ein hohes Maß an Verunsicherung. Denn das Entscheidende am Montag, dem 16. September, nach der Lehman-Geschichte war: Man wusste nicht, was zu tun war. Da ging einfach keiner mehr ans Telefon"."