Südafrika, Libyen, Simbabwe, Kuba, Irak, Nordkorea, Russland, Iran. Die Liste der sanktionierten Staaten ist lang. Die Anlässe für Sanktionen sind unterschiedlich. Und doch ähneln sie sich.

Es geht um Bestrafung oder darum, dass ein Staat sein Verhalten ändert. Wenn Sanktionen verhängt werden, gibt es einen Bruch. Handelsbeziehungen werden gestoppt. Eigentum wird eingefroren. Finanzhilfen fließen nicht mehr.

"Sanktionen gibt es seit der Antike", sagt Sascha Lohmann, der als "Fritz-Thyssen-Fellow" an der Universität Harvard forscht. Ihre Bedeutung habe allerdings zugenommen, betont der Politikwissenschaftler im Interview mit dem Deutschlandfunk. Seit dem 20. Jahrhundert werde mit Sanktionen die Hoffnung verknüpft, Kriege zu verhindern oder gar obsolet zu machen.

"Das fing ja an, Anfang des 20. Jahrhunderts mit dem Völkerbund, da wurden die multilateralen Sanktionen des Völkerbundes institutionalisiert, und damit hatte man sich erhofft, ganz auf militärische Instrumente verzichten zu können, indem man eben Nationen zum Einlenken mit rein wirtschaftlichen Mitteln bewegt."

Wer Druck aufbauen will, braucht Partner. Für die Vereinten Nationen ist es Sache des Sicherheitsrats, Sanktionen zu verhängen. Und auch die Europäische Union hat sich Regeln gegeben und Sanktionen zum Instrument der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik gemacht.

Einfach ist es jedoch nicht, Allianzen zu schmieden. Nationale Interessen sind davor. Und ein Fall wie Russland zeigt, dass manchmal ein Land, das sanktioniert wird, wiederum gebraucht wird, um Sanktionen gegen Dritte zu beschließen. Der französische Staatspräsident Emmanuel Macron im Frühherbst 2017:

"Wenn wir wirksame Wirtschaftssanktionen wollen, solche, die Nordkorea zur Veränderung zwingen, dann müssen wir die Sanktionen verschärfen und da spielen diese beiden Länder – China und Russland - eine Schlüsselrolle."

Ob Nordkoreas Flirt mit der Bombe. Ob die Annexion der Krim durch Russland. Ob Giftgasangriffe in Syrien. Ob atomare Pläne im Iran. Der Anlässe für Sanktionen gibt es viele und gab es viele. Aber wann wird die Sanktionskarte gezogen? Und wann sticht sie? Und vor allem: Mit welchen Langzeitfolgen für die jeweils betroffene Bevölkerung?

Das Instrumentarium sei inzwischen erweitert, der Instrumentenkasten größer geworden. Sagt der Harvard-Forscher Sascha Lohmann. Auf der diplomatischen Ebene werde mit Visa- und konsularischen Beschränkungen gearbeitet, oder die Teilnahme an Sportereignissen unterbunden. Denkbar sei auch das Einfrieren von Kooperationen im militärischen Bereich, oder von Entwicklungshilfe. Auf der wirtschaftlichen Ebene wiederum geht es um Güter- und Dienstleistungen, um Kommunikationsströme, um den ganzen Finanzbereich, alles, was den Handel zwischen Volkswirtschaften erst möglich macht.

Dieser Punkt ist durch die internationalen Wirtschaftsgeflechte besonders wirksam. Allerdings: werden Handelsströme unterbrochen, trifft es beide Enden der Handelskette. Das macht die Entscheidung und das Votum für sogenannte Primärsanktionen so heikel.

"Man hat ja immer die Wirkungstheorie, dass sich wirtschaftlicher Schaden in politische Zugeständnisse ummünzen kann. Das heißt, man schaut innerhalb der wirtschaftlichen Verflechtungen, wo gibt es eine Beziehung, die – wenn ich diese unterbreche – mir weniger schadet als dem, den ich mit Sanktionen belege."

Sanktionen haben also ein Ziel. Aber manchmal schneiden sich die, die Sanktionen verhängen, eben auch ins eigene Fleisch. Das Beispiel Russland zeigt, wie schwer es ist, Sanktionen durchzuhalten, wenn zwar das politische Ziel noch nicht erreicht, die Last für die eigene Wirtschaft aber groß ist. So argumentieren die ostdeutschen Ministerpräsidenten unlängst, die Krim-Annexion sei nicht richtig, aber die Sanktionen gegen Russland täten nicht nur der russischen Wirtschaft weh! Thüringens Ministerpräsident Bodo Ramelow sagte im Deutschlandfunk:

"Wir möchten darauf hinweisen, dass die neuen Bundesländer über alle Maßen geschädigt sind durch diese Sanktionen. Dass also die Rückwirkung der Sanktionspolitik dazu führt, dass Hunderte von Betrieben bei uns in existentielle Problemfälle gekommen sind."

Daran zweifelt so mancher. Und auch Berlin will nicht kleinbeigeben: Im druckfrischen Koalitionsvertrag zwischen Union und SPD ist von einer völkerrechtswidrigen Krim-Annexion durch Russland die Rede. D.h., auch eine neue Bundesregierung stünde zu den Sanktionen, die die Europäische Union, auch die USA, Kanada und einige weitere Staaten gegen Russland verhängt haben und die wegen der russischen Aggression gegen die Ostukraine seit 2014 regelmäßig verlängert werden.

"Die Hunde bellen, die Karawane zieht weiter."

Der russische Präsident zeigte sich vor einigen Wochen wenig beeindruckt. Glaubt man Wladimir Putin, dann haben die Sanktionen seinem Land keinen großen Schaden zugefügt.

Dabei hat der Westen die Sanktionen schrittweise verschärft: Zunächst untersagte man Personen, die mit der Annexion der Halbinsel in Verbindung gebracht wurden, die Einreise in westliche Länder. Auch ihr Auslandsvermögen in der EU und in den USA wurde eingefroren, der Handel mit der Krim nahezu komplett verboten. Nach dem Abschuss des malaysischen Passagierflugzeugs über ostukrainischem Separatistengebiet mit mehr als 300 Toten dann die nächste Stufe: Sogenannte sektorale Wirtschaftssanktionen treffen vor allem Banken, die Rüstungsindustrie und die Energiebranche. Investitionen und Exporte in russische Projekte sind untersagt, die fünf größten Banken erhalten keine westlichen Kredite mehr.

Russisches Öl und Gas dürfen zwar weiterhin gekauft werden. Doch zeitgleich sank der Ölpreis weltweit. Ob der Rubelverfall auf knapp die Hälfte seines Wertes darauf oder auf die Sanktionen zurückzuführen ist, ist schwer zu sagen. Andere schmerzhafte Wirkungen der Sanktionen indes stehen möglicherweise noch aus: Das Verbot, Hochtechnologie an die russische Öl-Förderindustrie zu liefern, wird nach Einschätzung von Experten dazu führen, dass Russland die Erschließung neuer Öl-Vorkommen um einige Jahre verschieben muss.

Auf den Alltag der russischen Bevölkerung wirken sich vor allem Putins Gegensanktionen aus. Russland hat den Import vieler Lebensmittel aus der EU, den USA und anderen Staaten verboten. In der Folge stiegen die Lebensmittelpreise in Russland um bis zu 25 Prozent. Die Qualität der Lebensmittel sank. Seitdem versuchen russische Produzenten, die Lücke zu füllen, teils mit Erfolg.

Über die politische Wirkung der Strafmaßnahmen kann nur spekuliert werden: Möglicherweise haben sie Putin davon abgehalten, seine Aggression gegen die Ukraine noch auszuweiten. Ein Einlenken Russlands in den gewaltsam eroberten sogenannten Volksrepubliken Luhansk und Donezk ist allerdings nicht zu erkennen. Die Sanktionen der EU sind an das Minsker Abkommen geknüpft, das eine politische Lösung des Konflikts vorsieht. Diese Vereinbarung ist schon mehr als drei Jahre alt, aber noch immer nicht ansatzweise erfüllt.

Dass Russland aufgrund der Sanktionen die Krim an die Ukraine zurückgibt, scheint derzeit ausgeschlossen. Und einer Umfrage des unabhängigen Lewada-Instituts zufolge unterstützen weiterhin mehr als zwei Drittel der russischen Bevölkerung Putins Außenpolitik.

Wer Sanktionen verhängt, braucht also unter Umständen einen langen Atem. Und nicht immer sind sich - auf der langen Strecke - alle Staaten einig über das weitere Vorgehen. Nationale Interessen, innenpolitischer Druck spielen da eine wichtige Rolle. Staaten müssten deshalb stets abwägen, sagt der Politikwissenschaftler Sascha Lohmann: Wie hoch ist der Schaden und damit die denkbare Wirkung im sanktionierten Land, und wie hoch sind die Sanktionskosten im eigenen Land?

Es sei kein Zufall, dass die USA in Bezug auf den Iran und auf Russland sogenannte "Sekundärsanktionen" verhängt und europäischen und asiatischen Unternehmen untersagt hätten, bestimmte Geschäfte mit Russland und dem Iran zu tätigen. Das schade den Staaten, die Washington treffen wollte, schone aber die eigene Wirtschaft. Als die USA im vergangenen Sommer allerdings in diesem Zusammenhang die Kooperation rund um die Gaspipelines in Europa mit diesem Instrumentarium ins Visier nahm, wurde der Vorwurf laut, Washington nutze das Sanktionsinstrumentarium, um Welthandelsregeln zu unterlaufen. Bundesaußenminister Sigmar Gabriel im Juni 2017:

"Wir haben eine ganz einfache Entscheidung getroffen, vor ein paar Jahrzehnten: Wir haben die Liberalisierung des Gasmarktes beschlossen. Und, was jetzt passiert ist, aus politischen Gründen, ist der Versuch eines Rollback – wir sind aber dafür, dass wir bei dieser liberalen Haltung bleiben. Aber zu sagen, ich als amerikanischer Staat, ich nutze jetzt Sanktionsmechanismen, um europäische Projekte zu torpedieren, das finde ich, geht eben nicht."

So sind Sanktionen in vielerlei Hinsicht problematisch. Sie können vorgeschoben sein, um nationale Interessen durchzusetzen. Sie können der eigenen Wirtschaft schaden. Und selbst die viel gelobten, weil wirksamen Sanktionen im Finanzsektor, die wegen ihrer chirurgischen Präzision geschätzt werden, sind nicht ohne Tücken, schreibt der Harvard-Forscher Sascha Lohmann in einem Aufsatz für die Zeitschrift "Internationale Politik": Unternehmen, die Sanktionsverstöße fürchten müssten, zögen sich aus Märkten zurück. Auch, wenn sie nicht direkt betroffen seien. Das, so Lohmann, zeige, dass Feinsteuerung so einfach nicht sei. So hätten sich internationale Banken Ende 2012 geweigert, medizinische Güter an den Iran zu liefern, was zu Engpässen bei lebensrettenden Medikamenten führte. Ein Kolateralschaden, der die Bevölkerung traf.

Die ersten Wirtschaftssanktionen gegen den Iran verhängten die USA bereits im Jahr 1979, nachdem die dortige amerikanische Botschaft besetzt und Geiseln genommen wurden. In den 1980er und 90er zog Washington dann die Sanktionsschrauben immer enger: Iranisches Eigentum wurde eingefroren und in mehreren Schritten ein generelles Handels- und Investitionsverbot verhängt. Mit dem Bekanntwerden des iranischen Atomprogramms im Jahr 2002 und der Weigerung Teherans, mit den internationalen Kontrollbehörden zu kooperieren, wurden auch Sanktionen durch den UN-Sicherheitsrat und die Europäische Union erlassen.

Besonders empfindlich traf die Islamische Republik, dass sie von den großen Finanzmärkten ausgeschlossen wurde und ihr Erdöl nur noch in sehr eingeschränktem Maße verkaufen konnte. Im Laufe der Jahre ging der iranische Ölexport immer weiter zurück und lag im Sommer 2015 mit einer Fördermenge von 2,7 Millionen Fass pro Tag um mehr als die Hälfte niedriger als vor der Islamischen Revolution 1979. Da aber etwa 80 Prozent der staatlichen Einnahmen aus dem Ölverkauf kommen, wuchsen auch die Inflation, die in einigen Jahren über 30 Prozent betrug, sowie die soziale Not im Land. Noch immer lebt fast ein Drittel der Bevölkerung unter die Armutsgrenze, und die Arbeitslosigkeit bei jungen Iranern liegt zwischen 20 bis 25 Prozent. Kein Wunder, dass Präsident Hassan Rohani, der sich international stets dialogbereit zeigte, gegenüber den Hardlinern in Teheran betonte:

"Diejenigen im Land, die verlangen, dass trotz unseres starken und kompetenten Verhandlungsteams nicht mit der Fünf-Plus-Eins-Gruppe verhandelt werden soll, haben wohl anscheinend keine Ahnung, wie es dem Volke geht."

Die Sanktionen trafen nicht nur Iran, sie zogen auch die Volkswirtschaften in anderen Ländern in Mitleidenschaft – beispielsweise in Deutschland. So sprach der Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau anlässlich der Verschärfung der Sanktionen im Herbst 2012 von Ausfällen im zweistelligen Millionenbereich. Deshalb wurde immer wieder die Frage gestellt, ob die Wirtschaftssanktionen gegen Iran ihr Ziel nicht verfehlt hätten – zumal wenn man gleichzeitig den Blick auf die rasante Entwicklung des Atomprogramms richtete. Verfügte nämlich die Islamische Republik beim Bekanntwerden ihrer nuklearen Aktivitäten 2002 lediglich über wenige Dutzend Zentrifugen zur Anreicherung von Uran, wuchs ihre Zahl bis zum Jahr 2015 auf insgesamt 19.000. Den Mullahs gelang es also, ihr Atomprogramm im Laufe der Jahre deutlich zu vergrößern, obgleich die internationalen Sanktionen genau dieser Entwicklung entgegenwirken sollten.

Gleichwohl kann man durchaus von einem Erfolg der internationalen Strafmaßnahmen gegen die Islamische Republik sprechen. Denn Präsident Rohani, der sich immer wieder für eine Einigung im Atomstreit einsetzte, erklärte die Aufhebung der Wirtschaftssanktionen stets zur wichtigsten Voraussetzung für eine akzeptable Lösung im Nuklearstreit.

"Wenn ich sage, zuerst müssen die ungerechten Sanktionen aufgehoben werden, darf das keine Verwunderung auslösen. Die ungerechten Sanktionen müssen aufgehoben werden, damit Kapital ins Land fließt, damit die Arbeitslosigkeit der Jugend gelöst wird, damit die Industrie wieder läuft und damit die Banken wieder arbeiten können."

Am 14. Juli 2015 war es schließlich soweit: Der von den fünf UN-Vetomächten und Deutschland mit dem Iran ausgehandelte Vertrag zur Beilegung des Atomstreits wurde unterzeichnet. Iran verpflichtete sich darin unter anderem, seine 19.000 Uranzentrifugen um mehr als zwei Drittel zu reduzieren; für mindestens 15 Jahre kein Uran auf mehr als 3,67 Prozent anzureichern und seinen Schwerwasser-Reaktor in Arak zu demontieren.

Schaut man sich die Lage in Iran aber genau an, wird deutlich, wie groß letztlich die Schäden infolge der Sanktionen sind: So ist die staatliche Öl- und Gasindustrie in dermaßen schlechtem Zustand, dass sie im Grunde generalüberholt werden muss. Experten sprechen von einem Investitionsrückstau von 50 bis 100 Milliarden Dollar. Zudem muss fast die komplette zivile iranische Luftflotte erneuert werden. Viele Maschinen sind bereits älter als 40 Jahre und genügen – weil Ersatzteile nicht beschafft werden konnten – schon lange nicht mehr den internationalen Sicherheitsstandards. Darüber hinaus ist die Hälfte der 20 Millionen Autos in Iran älter als 25 Jahre. Ihre Motoren besitzen in der Regel keine Katalysatoren, weshalb in der 15-Millionen-Metropole Teheran wegen der hohen Luftverschmutzung immer wieder Fahrverbote ausgerufen werden.

Die Wirkungen der Sanktionen auf die Verhältnisse im Land sind schwer zu messen. Jedenfalls in einem streng wissenschaftlichen Sinn. So sei im Falle der Misere im Iran und der jüngsten Proteste beispielsweise nicht eindeutig, welche Rolle die Korruption im Bankensektor gespielt habe, sagt der "Thyssen-Krupp-Fellow" an der Universität Harvard, Sascha Lohmann:

"Grundsätzlich ist es auch hier in dem Fall relativ schwierig zu sagen, inwiefern jetzt die Sanktionen gegen den Iran konkret die Arbeitslosigkeit erhöht haben, konkret den Bankensektor destabilisiert haben, da gibt es natürlich Evidenz. Und der Iran ist schon ein Fall, wo man sehr stark sehen konnte, dass die Wirtschaft extrem auf Talfahrt gegangen ist. Aber da eben die kausale Verknüpfung zu ziehen, das ist relativ schwierig zu sagen."

Die Wissenschaft tut sich also schwer. Denn wer weiß schon, ob die Korruption im Bankensektor nicht wiederum eine Folge der Sanktionen war, weil die Branche stark unter Druck stand und so nicht die nötigen Standards aufbauen konnte; Standards, die vor Korruption geschützt hätten.

Oft genug laufen Sanktionen außerdem einfach ins Leere: In Kuba blieb Castro fest im Sattel, aber den Menschen ging es schlechter. Im Irak folgte auf die Sanktionen dann doch der Krieg. Erfolg ist also nicht garantiert. Und richtig ist auch: "Rein" in die Sanktionen mag noch gehen, "raus" aber ist schwierig.

"Sanktionen sind schnell verhängt, in der EU etwas schwieriger, da sind die Hürden höher, in den USA geht das relativ schnell. Wenn es aber darum geht, diese Sanktionen wieder zurück zu fahren, kann man sich den Vorwurf einhandeln, eben Appeasement zu betreiben, schwach zu sein, - wie jetzt im Falle von Iran – zu früh Zugeständnisse zugelassen zu haben, das Druckpotential zu früh aus der Hand gegeben zu haben ."

Und doch haben Sanktionen stets die Diplomatie an ihrer Seite. So verhandeln Frankreich, Deutschland und die Ukraine im sogenannten "Normandie-Format" mit Russland. Und so halten die USA derzeit die Gespräche mit Nordkorea im Gang – ohne die Sanktionsschraube zu lockern.

Doch der Fall Nordkorea zeigt: Manchmal finden Staaten ihre Wege, um das Sanktionsschwert zu einer stumpfen Waffe der Internationalen Politik zu machen. So irrte Donald Trump, als er ausrief:

"We asked all nations to support our campaign of maximum pressure for North Korean denuclearization."

Der "maximale Druck" , den der US-Präsident nach den jüngsten Raketentests durch Pjönjang gegen Nordkorea ausgerufen hatte, die weitreichenden Sanktionen der UN, mit denen das Atomprogramm gestoppt werden soll, laufen teils ins Leere. Die Vereinten Nationen informierten ihre Mitglieder unlängst, dass Nordkorea die verhängten Sanktionen systematisch unterlaufe - meist seien gefälschte Frachtpapiere im Spiel. So liefen Rohstoff- und Waffenexporte weiter und von "maximalem Druck" könne keine Rede sein.

Kohlelieferungen nach China und Russland, Waffenlieferungen nach Syrien und Myanmar. Der Fall Nordkorea zeigt, dass es immer zwei Seiten braucht, damit Sanktionen wirken können. Und die Sorge wächst, dass die Formel "Sanktionen statt Krieg" im Falle Pjöngjangs nicht aufgehen könnte.