Karlsruher Republik
Zur Geschichte des Bundesverfassungsgerichtes

"Wir Richter des Bundesverfassungsgerichts sind Knechte des Rechts."

Geradezu demütig trat Hermann Höpker-Aschoff im September 1951 sein Amt als Präsident des Bundesverfassungsgerichts an. Der frühere Reichstagsabgeordnete musste versuchen, seinen Landsleuten die Funktion eines Gerichtes zu erklären, das es bis dahin in Deutschland noch nie gegeben hatte.

"Wir haben nur darüber zu wachen, dass die Normen des Grundgesetzes auch von den Gesetzgebern eingehalten werden."

Erfunden hatte das neue Gericht der Parlamentarische Rat, als er in den Jahren 1948 und 49 die Verfassung für die neu zu gründende Bundesrepublik entwarf. "Die Väter und Mütter des Grundgesetzes", wie sie später genannt wurden, hatten dabei das warnende Beispiel der Weimarer Republik vor Augen. Die erste deutsche Demokratie war nicht zuletzt daran gescheitert, dass sich ab Februar 1933 Reichspräsident Hindenburg und Reichskanzler Hitler mit Hilfe von Notverordnungen über das Parlament hinweggesetzt hatten. Das sollte sich auf keinen Fall wiederholen, erzählt Ulrich Herbert, Historiker an der Universität Freiburg. Der Parlamentarische Rat wollte einen Staat, dessen Organe stets alle einer demokratischen Kontrolle unterstanden, der aber immer handlungsfähig sein sollte.

"In umstrittenen Fragen muss es eine letztendliche Entscheidung geben. Wer kann die treffen? Die Weimarer Problematik mit dem Präsidenten hat dazu geführt, dass man gesagt hat, dem dürfen wir es auf keinen Fall geben, das kann auch nicht die Regierung selbst machen und auch nicht ein Ältestenrat. Insofern war die Entscheidung für das Bundesverfassungsgericht nicht sehr umstritten."

"Man muss doch sehen, dass es zwischen der reinen Lehre der Volkssouveränität und des Parlamentarismus und der Kontrolle durch ein Bundesverfassungsgericht oder Verfassungsgerichte generell Widersprüche gibt."

Denn mit dem Verfassungsgericht übernimmt ein Gremium die letzte Entscheidung, das nicht vom Volk gewählt wurde. Und daher erscheint es dem Frankfurter Rechtshistoriker Michael Stolleis bis heute auf den ersten Blick überraschend, dass sich der Parlamentarische Rat so entschied.

"Es ist doch erstaunlich, dass das deutsche Volk nach der Erfahrung einer Blutjustiz der Nazis plötzlich wieder so ein Zutrauen zur Justiz hat."

Auf den zweiten Blick entsprach dieses Vertrauen dann aber doch einer ganz alten deutschen Tradition, ergänzt Michael Stolleis. Denn Deutschland war zwar, von den wenigen Weimarer Jahren abgesehen, nie eine Demokratie gewesen. Aber es hatte eine lange rechtsstaatliche Geschichte, die bis ins Jahr 1495 zurückreichte, als das Reichskammergericht gegründet worden war.

"Es prägen sich solche Erfahrungen in das Kollektivbewusstsein doch ein, dass im Heiligen Römischen Reich vor 1806 eigentlich die Justiz, sei es als Kammergericht, sei als Hofrat, die einzige funktionierende staatliche Institution war, die es gab. Dazu gehört auch die Erfahrung mit der Verwaltungsgerichtsbarkeit, dass man sich gegen die Obrigkeit wehren kann, seit 1862 oder 1874/75 dann in Bayern, Preußen, Österreich usw."

Ihre moralische Autorität beziehen die Verfassungsrichter aber auch daher, dass sie von Bundestag und Bundesrat gewählt werden. Und gerade mit der allerersten Generation taten die Parlamentarier einen Glücksgriff, meint Florian Meinel, Rechtswissenschaftler an der Humboldt Universität Berlin.

"Wenn man an auch intellektuell profilierte Gestalten des frühen Gerichts denkt: An die erste Frau am Gericht, Anna Scheffler, oder an den aus der Emigration in England zurückgekehrten Richter Gerhard Leibholz oder an den Staatsrechtler Ernst Friesenhahn, der ebenfalls im NS keine Karriere hatte machen können."

"Sie konnten in das höchste Gericht kommen, weil die Entscheidung über die Zusammensetzung eine politische war und damit eine frische war, gerade nicht eine war, die aus Karrierewegen bestand, wie das bei den Gerichten sonst der Fall war, bei den normalen Gerichten. Unterschieden hat sie, dass sie zwar Juristen waren, aber nicht aus dem richterlichen oder staatsanwaltlichen Klüngel kamen, der schon vor 1945 in Deutschland agiert hat, sondern gerade als Juristen doch der Justiz fernstanden.

Genau deshalb, bilanziert der Berliner Rechtsphilosoph Christoph Möllers, waren unter ihnen keine jener furchtbaren Juristen, die an den Terrorurteilen der Nationalsozialisten mitgewirkt hatten. Sie waren aber auch kein reines Gremium von Dissidenten oder gar Widerständlern. Doch die bestimmenden Persönlichkeiten unter ihnen hatten sich vorgenommen, die Deutschen zur Demokratie zu erziehen, ergänzt Florian Meinel.

"Sie haben es dann verstanden, ihre Kollegen am Gericht, es waren ja auch schlichte Funktionsjuristen darunter, Beispiel der aus der Bundesverwaltung kommende Willi Geiger, der selbst eine NS-Vergangenheit hatte, sie haben es verstanden, diesen pädagogischen Imperativ zu einer kollegialen Kultur des Gerichts umzubauen."

Dass das Bundesverfassungsgericht sehr schnell von einem demokratischen Korpsgeist zusammengeschweißt wurde, hängt für Florian Meinel auch damit zusammen, dass es gerade in seiner Anfangsphase stark angefeindet wurde. Als "Laienjuristen" wurde seine Richter von ihren Kollegen an den anderen hohen Gerichten, allen voran am Bundesgerichtshof, verspottet, weil sie angeblich zu wenig Berufserfahrung hätten. Doch zum schärfsten Kritiker wurde ausgerechnet der ehemalige Präsident des Parlamentarischen Rats. Konrad Adenauer war inzwischen Bundeskanzler und als solcher empört, wenn sich das Gericht auch nur in einem Gutachten anschickte, über seine Politik urteilen zu wollen.

"Beispielsweise die Konflikte um die Wiederbewaffnung, wo die SPD-Fraktion im Bundestag glaubte, über den Weg über das Gericht die Bundesregierung von ihrem Plan einer europäischen Verteidigungsgemeinschaft, die aus Sicht der SPD die Wiedervereinigungschancen vereiteln würde, abzubringen. Da war es in erster Linie die Bundesregierung unter Adenauer, die auf einmal das Gefühl hatte, das Gericht mischt sich in etwas ein, die Außenpolitik, was ein Gericht schlechterdings nichts angeht."

Als Karlsruhe 1960 Adenauers Pläne für einen staatlichen, vom Bund kontrollierten Fernsehkanal für verfassungswidrig erklärte, ließ der Bundeskanzler die deutsche Öffentlichkeit wissen, nach Meinung seines gesamten Kabinetts sei hier mal wieder ein Fehlurteil ergangen. Weil die Richter solche Angriffe stets zurückwiesen, gilt das Bundesverfassungsgericht heute Zeithistorikern wie Ulrich Herbert als ein Motor der Liberalisierung der Bundesrepublik.

"Beispiel war etwa Meinungsfreiheit, Pressefreiheit. Beispiel Familie, insbesondere die Rolle der Frauen: Der Gleichberechtigungsartikel im Grundgesetz ist von der Regierung jahrelang überhaupt nicht beachtet worden. Es war immer wieder das Bundesverfassungsgericht, das darauf hingearbeitet hat, dass bestimmte Bereiche verändert wurden, etwa dass der Mann über das Vermögen der Frau bestimmt, dass er alleine über die Erziehung der Kinder bestimmt, dass er bestimmen kann, ob die Frau zur Arbeit geht oder nicht."

Christoph Möllers hegt dennoch Zweifel, ob das Bundesverfassungsgericht wirklich immer ein Bannerträger des Liberalismus gewesen sei. Etwa im Mai 1957, als es eine Verfassungsbeschwerde gegen die weiterhin gültige Fassung des Paragrafen 175 abwies, die von den Nationalsozialisten stammte und Homosexualität unter Männern unter hohe Strafen stellte.

"Bei der Homosexuellen-Entscheidung wird mit Blick auf die christlichen Kirchen gesagt, die christlichen Kirchen bringen eigentlich ein allgemein vertretenes Sittengesetz zum Ausdruck, die mögen Homosexualität nicht, also liegen wir da auch auf der richtigen Seite. Vielleicht war es doch eher eine Institution, die sich daran orientiert hat, was durchsetzbar ist, als eine Institution, die gesagt hat, wir machen in Hinblick auf Freiheitsrechte die Gesellschaft neu, wir erfinden sie neu, wir sind darin aggressiv, die Gesellschaft zu liberalisieren."

Schon ein Jahr zuvor, 1956, hatte das Bundesverfassungsgericht ein Urteil gefällt, das im Rückblick Zweifel an seiner völligen Unabhängigkeit zulässt.

"Im Namen des Volkes: Erstens: Die Kommunistische Partei Deutschlands ist verfassungswidrig. Zweitens: Die Kommunistische Partei Deutschlands wird aufgelöst."

Christoph Möllers:

"Der Senat wollte das Urteil nicht."

Fünf Jahre lang hatte er es vor sich hergeschoben. Einige Richter sahen in der KPD vor allem eine Partei, in der sich ehemalige Widerstandskämpfer sammelten. Und die ohnehin kaum noch eine Gefahr darstellte, nachdem sie bei der Bundestagswahl 1953 mit nur noch 2,2 Prozent der Stimmen aus dem Parlament geflogen war. Doch die Adenauer-Regierung verfocht den Totalitarismus-Grundsatz, nach dem Rechts- und Linksradikale in gleicher Weise bekämpft werden müssten. Und nachdem das Bundesverfassungsgericht 1952 die neonazistische SRP aufgelöst hatte, verlangte sie vehement ein Verbot auch der kommunistischen Partei.

"Die Bundesregierung hat sie ziemlich gedrängt, das zu machen, sie hätten das gerne abgebogen und sie haben sich dann irgendwie verpflichtet gefüllt, es so zu fällen, wie es gefällt wurde. Und damit gehört es auch zur ganzen Ambivalenz der Geschichte des Gerichts."

Obwohl das Bundesverfassungsgericht bei aktuellen Urteilen gern immer mal wieder auf seine früheren Entscheidungen verweist, ruft es das KPD-Verbot oder das Homosexuellenurteil heute nur noch selten in Erinnerung. Zu Homosexualität hat es inzwischen ganz andere Urteile gefällt, die nicht nur jegliche Diskriminierung untersagen, sondern auch gleichgeschlechtliche Partnerschaften legalisieren. Und seine prinzipielle Zurückhaltung in Sachen Parteienverbote hat es 2003 noch einmal unterstrichen, als es das erste NPD-Verbotsverfahren einstellte.

In den 70er-Jahren wurde die Neutralität des Gerichts dann immer wieder von der politischen Linken angezweifelt. Daran erinnert der Rechtshistoriker Justin Collings von der Brigham Young University in Utah.

"Man kann nicht sagen, dass das Gericht während der sozialliberalen Ära eine lediglich bremsende, konservative, anti-fortschrittliche Kraft gewesen ist. Aber jetzt wirkte das Gericht als Bremse für weitere demokratische Entwicklungen. Zum ersten Mal wurde in der Geschichte der Bundesrepublik der Ruf laut, dass das Gericht eine undemokratische Wirkung ausübe."

In mehreren Fällen stand das Verfassungsgericht dem Versprechen Willy Brandts entgegen, mehr Demokratie zu wagen. Es stoppte etwa die Abschaffung der Gewissensprüfung für Kriegsdienstverweigerer ebenso wie zunächst die Liberalisierung der Abtreibung. Die Fristenregelung durfte erst in Kraft treten, nachdem der Gesetzgeber den Schutz des werdenden Lebens gestärkt hatte, indem er Frauen vor einem Schwangerschaftsabbruch zu einem Beratungsgespräch verpflichtete. Den Grundlagenvertrag mit der DDR ließ Karlsruhe zwar passieren, betonte aber gleichzeitig noch einmal das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes. Solche Entscheidungen muteten manchmal widersprüchlich an. Ihr abwägender Ton festigte langfristig die Zustimmung in fast allen gesellschaftlichen Kreisen.

"Richterinnen und Richter sind keine freischwebenden Intelligenzen. Sie unterscheiden sich durch ihre Herkunft, ihre beruflichen Erfahrungen, ihre politische Weltsicht und nicht zuletzt durch ihr Geschlecht. Dass all diese Faktoren ihr Rechtsverständnis prägen, ist inzwischen ein wissenschaftliches Gemeingut."

Als mit Jutta Limbach 1994 erstmals eine Frau zu seiner Präsidentin ernannt wurde, zeigte dies, dass das Gericht auch mit der kulturellen Modernisierung der Gesellschaft mithalten konnte. Als es die aber auch juristisch nachvollzog und den Satz "Soldaten sind Mörder" für zulässig erklärte oder Kruzifixe aus Schulräumen verbannen wollte, löste es die vielleicht heftigste Krise seiner Geschichte aus.

Justin Collings:

"Zum ersten Mal seit Jahrzehnten verneinten schroff und unverblümt führende Politiker ihre Gehorsamspflicht gegenüber Gerichtsentscheidungen. CSU-Chef Theo Waigel behauptete, das Kruzifixurteil widerspreche dem Grundgesetz. Waigels Stellvertreter Ingo Friedrich rief offen zum Boykott der Entscheidung auf. Die bayerischen Behörden sollten es einfach nicht befolgen."

Dieser eher emotionale Konflikt hat das Gericht jedoch nicht daran gehindert, die neue weltpolitische Rolle des vereinigten Deutschlands entscheidend mitzugestalten, betont Ulrich Herbert.

"Etwa im Bereich der Auslandseinsätze hat ja das Bundesverfassungsgericht die an die Zustimmung des Bundestags gebunden. Das ist eine, ich würde sagen verfassungspolitische Neuerung ersten Ranges, dadurch, dass wir ein Parlamentsheer haben. Das ist eine Neuschöpfung, die die Regierung in vielerlei Hinsicht begrenzt, man kann nicht einfach irgendwo Truppen hinschicken, man braucht dazu ein Mandat. Hier hat das Bundesverfassungsgericht sehr gestaltend gewirkt."

Heute verlassen sich die Deutschen darauf, dass das Bundesverfassungsgericht die Werte des Grundgesetzes auch bei einer fortschreitenden europäischen Integration schützen wird. So gibt es keine einzige Meinungsumfrage, in der ihm nicht mindestens zwei Drittel aller Befragten ihr Vertrauen aussprechen. Florian Meinel überraschen diese Zahlen nicht.

"Wenn Sie zum Beispiel daran denken, dass sich auch heute in Deutschland kaum so leicht politisch mobilisieren lässt, wie dass man den Leuten erklärt, sie sind im Unrecht. Also, wenn Sie gegen die EZB sind, müssen Sie den Leuten nicht erzählen, dass die EZB möglicherweise die falsche Politik macht, sondern sie sollten ihnen erzählen, dass die EZB das Recht bricht. Das regt alle furchtbar auf. Und das ist eine Besonderheit der deutschen politischen Kultur, der deutschen Gesellschaft."

Die Deutschen vertrauen dem Bundesverfassungsgericht fast blind. Denn was in ihm vor sich geht, erfährt bis heute so gut wie niemand. Zwar wird mitgeteilt, ob Urteile einstimmig ausgefallen sind. Anders als in den Anfangsjahren kommt es sogar gelegentlich vor, dass überstimmte Richter Minderheitenvoten abgeben. Aber alle Beratungen bleiben geheim. Selbst ausgeschiedene Richter schreiben, anders als etwa ihre amerikanischen Kollegen, keine Memoiren. Die Akten unterliegen Sperrfristen von bis zu 60 Jahren. Historiker wissen daher kaum, wie die Richter zu ihren Entscheidungen kamen, welche Quellen sie nutzten, welche Argumente sie abwogen. Kein Wunder, dass Forschungen zur Geschichte des Bundesverfassungsgerichts noch ganz am Anfang stehen.