"Wir sagen den Sparerinnen und Sparern, dass ihre Einlagen sicher sind. Auch dafür steht die Bundesregierung ein."

Bundeskanzlerin Angela Merkel und ihrem damaligen Finanzminister Peer Steinbrück stand der Schrecken ins Gesicht geschrieben, als sie am 5. Oktober 2008 diese Garantie für die Spareinlagen der Bürger in Deutschland abgaben. Vorangegangen waren heftige Erschütterungen an den Finanzmärkten, nachdem die amerikanische Investmentbank Lehman Brothers geschlossen worden war. Die Sorge war groß, dass noch andere Banken kollabieren würden. Die Politik befürchtete einen "Bank Run", bei dem Anleger ihre Ersparnisse von den Konten abheben würden. In Deutschland versuchte die Regierung, eine solche Panik auch zu verhindern, indem sie den "Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung", den Soffin, auflegte, der die Banken mit Milliardengeldern unterstützte – allen voran die Commerzbank. Sie ist heute immer noch teilweise in Staatsbesitz.
Aus diesen Erfahrungen hätten die Regierungen in Europa gelernt, sagt Felix Hufeld, Präsident der BaFin, der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht:
"Man hat mit einem gewissen Schrecken zur Kenntnis genommen, in welch hohem Maße Bankenmärkte global und noch mehr natürlich in Europa selbst miteinander vernetzt sind und eine reine nationale Perspektive nicht nur im Bereich der Gesetzgebung, sondern auch im Bereich der Gesetzesanwendung, sprich der Aufsicht, in der heutigen vernetzten Welt nicht mehr ausreichend ist."
Deshalb begann man in den folgenden Jahren mit dem Aufbau der Bankenunion: vor allem die größten Banken in Europa sollten nach einheitlichen Standards kontrolliert werden.

Und diese Bankenunion steht nun vor Gericht. Mehrere Kläger aus Deutschland wollen eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, ob die EU damit ihre Kompetenzen überschreitet. An diesem Dienstag soll in Karlsruhe verhandelt werden.
Bei der Einführung der Bankenunion sei es grundsätzlich um drei Aspekte gegangen, erklärt Gerhard Hofmann, Vorstand des Bundesverbands der Volks- und Raiffeisenbanken:
"Es ging erstens darum, die Stabilität des Bankensystems wiederherzustellen und auch zu verbessern, denn es gab massive Vertrauensverluste. Zweitens sollten politische Einflüsse von Regierungen auf die Aufsicht zurückgedrängt werden. Hier gab es implizit und explizit den Vorwurf, dass in manchen Ländern die Aufsicht einfach versagt hat, weil zu große politische Einflussnahme vorkam. Und drittens sollte die Haftung der Steuerzahler für Banken möglichst ausgeschlossen werden."
So ging im November 2014 die Europäische Bankenaufsicht an den Start, Anfang 2015 dann die Europäische Abwicklungsbehörde, die helfen soll, dass marode Banken ohne Risiko für das Finanzsystem aus dem Markt ausscheiden können. Geplant ist auch noch ein Europäischer Einlagensicherungsfonds als dritte Säule.

Diese Schritte gingen zu weit, meint eine Gruppe von eurokritischen Professoren, die sich in der Gruppe "Europolis" zusammengeschlossen haben. Die Bankenunion überschreite die Rechtsgrundlage der Europäischen Verträge, Deutschland gebe Befugnisse an Brüssel ab, die Risiken von Banken anderer Länder würden vergemeinschaftet, die Haftung dafür erweitert. Deshalb hat die Gruppe um Markus C. Kerber, Finanzwissenschaftler der TU Berlin, schon im Juli 2014 vor dem Bundesverfassungsgericht Klage erhoben. Die Kläger sind alte Bekannte des höchsten deutschen Gerichts, sie hatten schon gegen das Anleihekaufprogramm der EZB geklagt, nun also gegen die Bankenunion.
Wie also steht es um die Europäische Bankenunion? Hat sie bisher schon Erfolge erzielt? Und ist der Vorwurf der Kläger berechtigt?
Die nationale Zuständigkeit für die großen Institute habe Deutschland tatsächlich an die Europäische Union abgegeben, sagt Jan-Pieter Krahnen, Professor für Kreditwirtschaft und Finanzierung an der Goethe-Universität Frankfurt und dort auch Leiter des Forschungszentrums SAFE:
"Man könnte sagen, das ist ja traurig und ein Verlust, aber wir wissen als Ökonomen, dass das nicht traurig ist und auch kein Verlust, sondern ein Vorteil. Die voreilig ihre nationalen Institute rettenden Staaten sind das Problem und etwas, das wir nach Einführung der Bankenunion eben wesentlich weniger haben."
Denn die Nationalstaaten sind in einer Krise immer in Versuchung, ihre eigenen, nationalen Banken zu retten. Deshalb schuf man den einheitlichen Aufsichtsmechanismus, der die 118 größten Banken im Euroraum kontrolliert. Diese Aufsicht ist im Wesentlichen bei der Europäischen Zentralbank angesiedelt, im sogenannten SSM, dem "Single Supervisory Mechanism". Dabei wirkt die EZB-Bankenaufsicht eng mit den nationalen Aufsehern zusammen, in integrierten Teams, erklärt BaFin-Präsident Hufeld. Diese beaufsichtigten jeweils eine bestimmte einzelne Bank:
"Die Ergebnisse dieser Aufsichtstätigkeit werden in einem internen Verfahren strukturiert und zu Beschlussvorlagen aggregiert, die letztlich in das sogenannte Supervisory Board, das ist das Aufsichtsgremium im SSM, dem ich beispielsweise für Deutschland angehöre als stimmberechtigtes Mitglied, zur Entscheidung vorgelegt werden. Die Art, wie ganz konkrete Vorgaben gegenüber einem einzelnen Institut festgesetzt werden, wird plötzlich in einem originär europäischen Format analysiert und beschlossen und auch überwacht."
Das funktioniert schon recht gut, meinen auch Vertreter von Banken, auch der knapp 2.800 kleineren Institute im Euroraum. Die werden zwar nicht direkt von der EZB beaufsichtigt, aber sie können sich ihren Vorgaben nicht entziehen, wenn auch in abgeschwächter Form. Vereinfachte Regeln für die kleinen Banken – das sei zwar in Ordnung, meint Sven Giegold, finanzpolitischer Sprecher der Grünen im Europaparlament.
"Etwas anderes ist, ob Sie dulden, dass kleinere und mittlere Banken in großem Umfang notleidende Kredite in ihren Büchern verstecken und dafür keine ausreichenden Rückstellungen bilden. Das ist nicht akzeptabel, weil das zum Beispiel gerade in Italien die Finanzmarktstabilität gefährdet. Die Banken in Deutschland und Frankreich haben dieses Problem nicht. Da gibt es auch bei den kleinen Banken keine großen Ansammlungen notleidender Kredite."

Das Eigenkapital aber, das die Banken zur Absicherung von Risiken halten müssen, ist zum einen nach Ansicht vieler Ökonomen zu niedrig angesetzt – und zum anderen halten vor allem die Banken in den südlichen Mitgliedsländern wie Italien viele Staatsanleihen in ihren Büchern – sie machen im Schnitt, so hat die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich im Frühjahr errechnet – ein Fünftel der Aktiva in den Bilanzen aus. Steigen die Risikoaufschläge für diese Staatsanleihen, dann sinkt entsprechend der Wert dieser Anleihen – auch in den Bankbüchern.
Wie groß das Risiko durch Staatsanleihen in den Bankbilanzen ist, das erkennen die Aufseher nicht unbedingt, auch wenn sie die Institute regelmäßigen Stresstests unterziehen. Die sollen Aufschlüsse geben über ihre Stabilität vor allem in schwierigen Situationen. Aber besonders aktuell seien sie nicht, kritisiert Gerhard Hofmann vom BVR. Das habe man auch am letzten Stresstest zu Beginn des Monats gesehen:
"Das Szenario des Stresstests wird ein Jahr zuvor definiert, und wir hatten in den letzten Monaten eigentlich eine ständige Diskussionslage um Risiken rund um Italien. Und dieser ‚Elefant im Raum‘ sozusagen, den eigentlich alle Marktteilnehmer die ganze Zeit diskutiert haben, ist in dem Stresstesting gar nicht vorgekommen. Das ist sicher ein Punkt, den man bedenken muss, wenn man solche Tests aufsetzt: Sind sie noch relevant, wenn sie dann am Ende abgewickelt worden sind?"

Dass die EZB nicht alle Risiken einer Bank erkennen kann, zeigte sich etwa im Frühjahr auch an der ABLV-Bank aus Lettland: Das drittgrößte Institut des baltischen Landes war unter der Last von Geldwäsche-Vorwürfen zusammengebrochen. Das blieb der EZB verborgen, weil Geldwäschevergehen national beaufsichtigt werden. Hier also ist ihre Macht noch beschränkt. Häufig aber wird sie heftig kritisiert, weil sie sowohl für die Geldpolitik als auch für die Bankenaufsicht zuständig ist, nicht ganz zu Recht, meint Professor Krahnen von der Universität Frankfurt:

"Die EZB hat natürlich als Ganzes im Verlauf der Finanzkrise einen ganz erheblichen Machtaufwuchs erfahren, nicht weil sie das so an sich gezogen hätte oder von sich aus das betrieben hätte, sondern letztendlich, weil es keinen anderen glaubwürdigen Akteur gegeben hat, der bereitsteht, eine solche Großaufgabe wie eine Bankenaufsicht großer Institute auf einen Schlag zu übernehmen."

Die aktuell niedrigen Zinsen belasten die Ergebnisse der Banken. Die Finanzstabilität soll aber zumindest nicht durch den Zusammenbruch eines großen Geldhauses gefährdet werden.
Dafür soll die zweite Säule der Bankenunion sorgen, die Europäische Abwicklungsbehörde SRB, das "Single Resolution Board". Die Behörde unter der Leitung von Elke König ist für dieselben 118 großen Banken zuständig wie die EZB-Bankenaufsicht. Hier geht es jedoch nicht um die Kontrolle, sondern um Notfallpläne: Für jedes einzelne Institut bereiten die Experten ein Konzept vor, wie man es im Ernstfall möglichst unschädlich abwickeln könnte.
Seit der Gründung Anfang 2015 sei man schon weit gekommen, glaubt Elke König:
"Für die großen Banken haben wir auch schon sehr detaillierte Planungen, und wir fokussieren uns auf der einen Seite darauf, die Anforderungen an die Kapitalausstattung zu definieren und auf der anderen Seite die Hindernisse, die wir sehen, die einer Abwicklung im Zweifel im Wege stehen würden, zu adressieren. Das klingt jetzt ziemlich allgemein, aber es geht um sehr praktische Fragen, etwa Datenverfügbarkeit oder aber die Frage, hat man Zugang zu Finanzmarktinfrastrukturen oder ist die rechtliche Struktur so komplex, dass man sagt: Hier müssen Änderungen erfolgen."
Die Banken müssen in Abstimmung mit der Behörde also Rettungspläne für den Fall einer Schieflage entwickeln und dafür auch Kapital hinterlegen. Auch wenn die Abwicklungspläne noch nicht alle fertig sind, so sei diese Arbeit schon sehr wertvoll, sagt der Frankfurter Bankenprofessor Jan-Pieter Krahnen:
"Sie helfen aber, ein Vertrauen zu entwickeln, dass in einem Krisenfall es tatsächlich gelingt, eine Bank aus dem laufenden Verkehr herauszunehmen, ohne dass das restliche Finanzsystem eines Landes oder Europas dann selber mit in eine Schieflage gerät. Ich glaube, wir sind heute in einer Situation, wo wir in den meisten denkbaren Fällen den Staat aus der Bankenrettung heraushalten können, wenn er selber es zulässt und es akzeptiert, hier auf seinen Händen zu sitzen."

Dass ein Staat aber nicht aktiv werde, das gelingt noch nicht unbedingt. Denn ein Abwicklungsplan bedeutet auch immer, dass die Gläubiger, die Anteilseigner der Geldhäuser, dafür haften, die aber seien schließlich auch Wähler, sagt Gerhard Hofmann vom BVR:
"Von daher gibt es einen starken Anreiz, politisch zu intervenieren. Und hier gibt es zwei Beispiele in jüngster Zeit. Das sind zwei italienische Banken, in denen die italienische Regierung lieber Steuergelder eingesetzt hat als in umfangreichem Maße "bail-in", nämlich die Haftung von Gläubigern, zu initiieren. Das ist insgesamt teurer gewesen, aber das ist eben letztlich auch ein Beispiel, in dem die Abwicklungsregel nicht angewandt wurden."
Das rechtliche Konstrukt funktioniere aber, beharrt Elke König:
"Wir hatten nun mal eine sehr erfolgreich durchgeführte Rettungsaktion oder Abwicklungsaktion, indem wir eine spanische Bank, die einen ganz erheblichen Marktanteil gerade im Bereich kleiner und mittlerer Unternehmen hatte, abwickeln konnten, ohne dass es im Markt auch nur zu irgendeiner Unruhe oder Finanzstabilitätsbedenken gekommen ist."
Damit bezieht sie sich auf die spanische Banco Popular. Das aber sei ein Glücksfall gewesen, kommentieren Beobachter wie Jan-Pieter Krahnen, denn mit der Banco Santander stand im vergangenen Jahr eine Bank bereit, die den maroden Konkurrenten übernehmen wollte.
Damit aber im Ernstfall eine Bank abgewickelt werden kann, wird ein Abwicklungsfonds aufgebaut, dessen Mittel bei einer Bankenrettung, wenn nötig, zur Verfügung stehen. Der wird von den Banken gefüllt, aktuell hält er etwa 25 Milliarden Euro, bis Ende 2023 soll ein Prozent der gesicherten Spareinlagen im Fonds sein, wohl 60 bis 65 Milliarden Euro. Sollten aber in einer Krise mehrere systemrelevante Geldhäuser zusammenbrechen, könnte das Geld in diesem Fonds trotzdem knapp werden. Deshalb diskutiert man derzeit über einen "Backstop", eine Letztsicherung für den Fonds. So hätte man die Möglichkeit, auf mehr Finanzmittel zurückzugreifen. Diese Aufgabe soll wahrscheinlich der Europäische Stabilitätsmechanismus ESM übernehmen, erklärt die Präsidentin der Abwicklungsbehörde SRB, König:
"Das wäre letztlich eine Kreditlinie des ESM an den SRB, die wir natürlich dann aus Umlagen der Banken refinanzieren müssen. Ich hoffe, dass wir sie nie in Anspruch nehmen müssen. Das ist eher – Entschuldigung für das englische Wort – so der sleep-well-cover, man möchte ja gern ruhig schlafen. Und es sollte dem Markt zeigen, dass, wenn notwendig, genügend Mittel verfügbar sind."

Das aber stelle ebenfalls ein Haftungsrisiko dar, glauben die Kläger, denn dieses Geld werde den Banken in den jeweiligen Ländern zur Verfügung gestellt, ohne dass diese dafür hafteten. Ob der ESM da die erstrebenswerte Lösung ist, darüber streitet man auch in Brüssel noch, wenn auch aus anderen Gründen. So meint Europaparlamentarier Sven Giegold von den Grünen:
"Im Moment wird der ESM nur von den Nationalstaaten kontrolliert und nicht vom Europäischen Parlament. Das ist ineffizient und langsam in der Entscheidungsfindung. Am Ende brauchen wir einen echten europäischen Währungsfonds. Denn nur wenn es eine gemeinsame parlamentarische Kontrolle gibt, kommen wir am Ende auch zu fairen europäisch gedachten Auflagen und Lösungen."
Damit aber gebe man wieder zu viel Macht nach Brüssel, fürchten die Kläger gegen die Bankenunion. So erläuterte Markus C. Kerber unlängst in einem Vortrag in München:
"Die ganze Erfindung des Europäischen Währungsfonds oder die Vertiefung des Europäischen Stabilisierungsmechanismus zur Schaffung eines Europäischen Währungsfonds hat nur einen Hintergrund: die Entmachtung des Bundestags und damit die Entmachtung der deutschen Bürger und der deutschen Steuerzahler."

Für die Befürworter weitergehender Schritte aber ist klar: Bevor es dazu komme, müsste man die vorhandenen Risiken abbauen – eben die aus Staatsanleihen oder notleidenden Krediten.

Der Abbau von Risiken ist auch deshalb von Bedeutung, weil die dritte Säule der Bankenunion noch nicht steht, die gemeinsame Einlagensicherung. Gegen die wenden die Kläger sich nicht vor dem Bundesverfassungsgericht, aber nur, weil sie noch nicht existiert. Dass diese europaweite Einlagensicherung noch nicht gegründet wurde, sei gut. Denn es gebe eben noch zu viele notleidende Kredite bei verschiedenen europäischen Banken, mahnt BVR-Vorstand Hofmann:
"Letztlich haften wir dann aber für fremde Risiken. Und das tangiert zum ersten Mal auch den privaten Einleger. Und ich glaube, der private Einleger ist sich in vieler Hinsicht dessen gar nicht bewusst. Aber es ist offensichtlich, wenn Sicherungsmittel, die zunächst vorgesehen sind für den Schutz eigener Einlagen, de facto auch verwendet werden können für den Schutz fremder Einlagen, dass das dann auch ein Thema des Verbraucherschutzes ist. Und insofern glaube ich, dass die Bundesregierung sehr gut beraten war und ist, dem im Moment nicht zuzustimmen."
Noch steht die Bankenunion also nur auf zwei Beinen, der gemeinsamen Aufsicht und der gemeinsamen Abwicklung im Krisenfall. Ob die Klage gegen die erste und zweite Säule der Bankenunion Erfolg hat, das ist noch schwer abzuschätzen. Kläger Markus C. Kerber, der ja schon Erfahrung mit anderen Klagen gegen europäische Vergemeinschaftung gesammelt hat, glaubt aber:
"An der Stelle haben die vielen Klagen vor dem Bundesverfassungsgericht nicht nur dazu geführt, dass man doch Teile der Eurorettungspolitik delegitimiert hat, sondern dass man auch eine Drohkulisse aufgebaut hat. Denn irgendwann muss das Bundesverfassungsgericht ja mal treu zu seiner eigenen Rechtsprechung stehen und sagen: Man kann nicht immer nur sagen: ‘Ja, aber‘, sondern muss irgendwann auch das Fallbeil mal fallen lassen."

Das sehen Europa-Befürworter wie Sven Giegold von den Grünen anders:
"Ich glaube nicht, dass sie gewinnen werden. Sie befürchten hier eine übermäßige Gefährdung der nationalen Souveränität ohne Grund. Der Grund ist aber absolut überragend: Wir haben eine gemeinsame Währungsunion, und die haben wir zu unserem Glücke. Und jetzt müssen wir sie politisch mit einer gemeinsamen Wirtschafts- und Finanzpolitik unterfüttern. Dafür gibt es sehr gute Gründe, und dafür ist es auch richtig, zusätzlich Vergemeinschaftungen vorzunehmen."
Mehr oder weniger Europa? Das ist die Kernfrage auch dieses Verfahrens vor den Karlsruher Richtern. Eine Klärung könnte jedenfalls bei der weiteren Politik sehr helfen, glaubt auch Jan-Pieter Krahnen, Direktor des Forschungsinstituts SAFE:
"Bei aller Kritik an der inhaltlichen Substanz dieser Klage muss man doch sagen, es hat auch vielleicht etwas Gutes, dass sie vor dem Bundesverfassungsgericht ausgefochten wird. Denn ich glaube, dass nach einer solchen Beratung und einem solchen Urteilsspruch, die doch für die weitere Entwicklung der Bankenunion sehr lästige ständige Diskussion mit den Kritikern des Gesamtprojektes Bankenunion hoffentlich in gutem Sinne beendet ist."