Kaum eine Bühne hat die neue EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in den vergangenen Monaten erklommen, ohne ihn zu beschwören, ihren Green Deal, ihr grünes Abkommen für ein klimaneutrales Europa bis 2050, das sie zur Mission ihrer Präsidentschaft erkoren hat, zu ihrem Markenkern. So eine Botschaft muss eingehämmert werden, damit sie verfängt. Und Ursula von der Leyen war von Beginn an nicht verlegen, den ganz großen Vergleich zu suchen.

"This is Europe’s 'man on the moon'-moment."

Der Green Deal werde für Europa so bahnbrechend wie die ersten Schritte auf dem Mond sein, versprach von der Leyen vollmundig. Das ist gut drei Monate her und so langsam muss sich ihr Höhenflug an der Realität messen lassen. Und da mag man von der Mondlandung träumen, sollte aber zunächst etwas Bodenhaftung behalten, denn unter anderem um den Boden wird es gehen müssen in einer klima- und umweltfreundlichen EU, genauer gesagt um Europas Ackerböden.

Die Landwirtschaft ist eine der Hauptemittenten von Treibhausgasen in der Staatengemeinschaft und sie bietet gemeinsam mit der Forstwirtschaft als einziger Sektor die Chance, Kohlenstoff zu binden. Ob die Europäische Union eines Tages klimaneutral wirtschaften kann, wird deshalb zu einem großen Teil davon abhängen, wie Bauern ihre Felder bestellen, düngen, ernten, wie sie ihr Vieh halten, für wen sie in erster Linie produzieren und wofür sie Subventionen aus Brüssel erhalten. Wenn Europa grüner werden wolle, müsse auch die gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union grüner werden, sagt Martin Häusling, der agrarpolitische Sprecher der Grünen-Fraktion im Europäischen Parlament.

"Eigentlich haben wir uns ja gefreut, dass Frau von der Leyen das Thema aufgreift, auch in der Breite aufgreift, aber völlig unverständlich ist, warum der Agrarbereich da gar nicht vorkommt oder sehr stiefmütterlich behandelt wird, denn es ist klar: es wird einen Green Deal, wenn er wirklich gesamtumfassend sein soll, auch nur geben mit einer Reform der europäischen Agrarpolitik."

Die gemeinsame europäische Agrarpolitik, abgekürzt GAP, legt vor allem fest, wer unter den europäischen Landwirten wie viele Zuschüsse erhält. 60 Milliarden Euro werden jedes Jahr an Bauern verteilt, ein Drittel des gesamten EU-Haushalts. Rund ein Zehntel davon, etwa sechs Milliarden Euro, floss bislang nach Deutschland. Mit dem Geld ließen sich viele Anreize schaffen für eine ökologische Landwirtschaft. Bisher aber richten sich die Subventionen vor allem nach der Größe der bewirtschafteten Flächen. Pro Hektar erhält ein Betrieb 250 bis 300 Euro, unabhängig davon, was auf diesem Land geschieht.

Auch viele Bäuerinnen und Bauern fordern ein Ende dieser Politik. Als im Januar Landwirte anlässlich der Berliner Agrarministerkonferenz in die Hauptstadt zogen, richtete sich ihr Protest auch gegen die seit Jahren stockende Landwirtschaftspolitik der EU.

"Wir sollten diese Steuergelder endlich im Sinne der Gesellschaft, also im Sinne von uns allen ausgeben. Wir sollten die Bundesregierung auffordern, endlich zu handeln und die GAP als wichtigstes Instrument zu nutzen, um unser Klima zu schützen und unsere Bauernhöfe zu erhalten. Wir alle brauchen eine starke europäische Agrarpolitik", sagte Elisabeth Fresen, die Bundesvorsitzende der Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft, die vor allem kleine und mittlere Höfe vertritt.

In von der Leyens Plänen für einen Green Deal spielt allerdings die Agrarpolitik bislang nur eine Nebenrolle. Derzeit wird zwar wieder einmal über eine Reform der gemeinsamen Agrarpolitik beraten, einen Vorschlag dafür hat die Kommission bereits unter von der Leyens Vorgänger Jean-Claude Juncker gemacht. Die Pläne blieben jedoch weit hinter den nötigen Reformschritten zurück, bemängelt der Agrarökonom Sebastian Lakner, Professor an der Universität Rostock.

"Ursula von der Leyen hat einfach ein Thema sehr stark in den Vordergrund gestellt, das große gesellschaftliche Relevanz hat. Insofern hat sie da, glaube ich, erst einmal eine Menge richtig gemacht. Nur hat sie natürlich als Kommissionspräsidentin die Schwierigkeit, dass sie nicht sagen kann, diesen Reformentwurf, den ziehen wir zurück. Das heißt: Sie musste erst mal mit diesem Reformentwurf arbeiten. Das ist natürlich eine schwierige Situation, denn der Reformentwurf ist so, dass er zwar hehre Ziele formuliert, aber es ist natürlich damit keineswegs gesagt, dass wir mit der GAP-Reform sehr viel Klimaschutz kriegen werden."

Lakner hat die Reformpläne gemeinsam mit Kollegen der Uni Rostock sowie mit Wissenschaftlern des Deutschen Zentrums für integrative Biodiversitätsforschung und des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung untersucht. Das Urteil: nicht zukunftsfähig. Der Reformentwurf beinhalte vollmundige Absichtserklärungen, sage aber wenig darüber, wie sie erreicht werden sollten.

"Beispielsweise die Aussage, dass nach der Reform 40 Prozent der Ausgaben der GAP klimarelevant seien, was in der Fachwelt eigentlich für ziemliches Kopfschütteln gesorgt hat, weil wir de facto feststellen: Im Moment geben wir für den gesamten Bereich Umwelt, wenn wir es wirklich sehr weit fassen, 18 Prozent der Ausgaben aus."

Bereits seit Herbst 2017 ringen Kommission, Parlamentarier, Mitgliedsstaaten und Lobbyisten in Brüssel vor und hinter den Kulissen um die Modernisierung der europäischen Agrarpolitik. Kommissions-Vize Frans Timmermans, maßgeblich mit der Umsetzung des Grünen Deals betraut, hat einige Änderungen für die Landwirtschaft in Gang gebracht: Die sogenannte Farm-to-Fork-Strategie soll die Lieferkette von den Erzeugern bis zu den Verbrauchern verbessern, auch indem sie den Einsatz von Pestiziden und Dünger reduziert. Wegen der Probleme mit dem Corona-Virus hat die Kommission deren für kommende Woche geplante Vorstellung aber verschoben. Auch eine aktualisierte Strategie für mehr Biodiversität wurde verschoben. In den politischen Prioritäten, die sich die Kommission jedes Jahr setzt, taucht die Landwirtschaft nicht auf. Das bedauern auch Parteifreunde der neuen Kommissions-Chefin. Der CDU-Politiker Norbert Lins ist Vorsitzender des Agrarausschusses im EU-Parlament.

"Also, ich hätte mir gewünscht, dass die Europäische Kommission das als Priorität gesetzt hätte, weil es ja nicht nur um die Emissionen der Landwirtschaft geht, also Lachgas- und Methanemissionen, das sind ja die Hauptemissionen der Landwirtschaft. Aber auf der anderen Seite ist ja die Landwirtschaft der einzige Sektor, der in der Lage ist, Kohlenstoff zu binden und damit in der Lage ist, das Klima zu schützen. Das ist insbesondere der Wald, aber das ist natürlich auch Grünland und auch Ackerland, weil die Humusbildung eben zur Kohlenstoffbindung beiträgt."

Derzeit debattieren die Abgeordneten des EU-Parlaments den Reformvorschlag der alten EU-Kommission. Wenn der momentane Stillstand durch das Corona-Virus nicht alle Zeitpläne in Brüssel durcheinander bringt, sei das Ziel, bis Juni eine gemeinsame Position des Parlaments zur GAP-Reform zu finden, um dann mit Kommission und Mitgliedsstaaten verhandeln zu können, sagt Norbert Lins. An den Abstimmungen im EU-Parlament sind erstmals sowohl der Agrar- als auch der Umweltausschuss beteiligt.

"Es ist wichtig, dass wir im Bereich Umwelt, insbesondere Artenvielfalt und im Bereich Klimaschutz zu einem höheren Beitrag kommen und deswegen brauchen wir da Instrumente innerhalb der Agrarpolitik, die teilweise schon da sind und ausgebaut werden müssen, aber auch neue Instrumente, ich darf da insbesondere den Vorschlag der Kommission mit den so genannten Eco-Schemes nennen, die zukünftig einen großen Beitrag leisten sollen zu mehr Artenvielfalt und auch mehr Klimaschutz."

Diese Eco-Schemes, was auf Deutsch so viel wie Öko-Programme bedeutet, sind das jüngste in einer Reihe an Instrumenten, mit denen die EU-Agrarpolitik nicht nur Landwirte pauschal bezuschussen, sondern auch Umweltmaßnahmen fördern will. Die Agrarpolitik ist in zwei Bereiche geteilt, die im Brüsseler Bürokratendeutsch Säulen genannt werden. Die erste Säule regelt die Direktzahlungen an die Landwirte. Die zweite beinhaltet die Agrarumweltprogramme, die gezielt umwelt- und klimafreundliche Anstrengungen der Bauern finanziell belohnen. Dazu zählen etwa Tierschutzleistungen oder die Förderung des Ökolandbaus. Um es noch komplizierter zu machen, gibt es auch in der ersten Säule Geld für umweltbewusste Landwirte. Das sollen künftig die so genannten Eco-Schemes regeln. Die Mitgliedsländer sollen entscheiden können, welche Maßnahmen wie etwa Blühstreifen, extensive Beweidung oder eine vielfältige Fruchtfolge belohnt werden. Und die Landwirte sollen von Jahr zu Jahr entscheiden können, ob sie daran teilnehmen wollen — ein Modell, das der einflussreiche Deutsche Bauernverband begrüßt:

"Wir finden den Gedanken, jetzt in der Agrarförderung einfache zusätzliche jährliche Agrarumweltmaßnahmen einzubauen, darum geht es, eine gute Sache. Wir haben im Januar auch einen eigenen Vorschlag dazu vorgelegt, wie man das machen kann", sagt Udo Hemmerling, stellvertretender Generalsekretär des Bauernverbands, der im Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss sitzt, einem Beratergremium der EU. Er glaubt, dass diese kurzzeitigen freiwilligen Programme die Breite der deutschen Landwirte ansprechen könnte. Dass die Programme freiwillig sein sollen, findet auch Agrarökonom Sebastian Lakner von der Uni Rostock sinnvoll.

"Weil dann die Betriebe auch überlegen können: Passt das zu meinem Betrieb? Kann ich das machen, ohne dass sich meine Wettbewerbssituation völlig verschlechtert. Und wenn ein Betrieb sich freiwillig für eine solche Maßnahmen entscheidet, dann können wir auch davon ausgehen, dass sich ein Betrieb, Betriebsleiter und die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, dass sie sozusagen dann motiviert sind, eine solche Maßnahme umzusetzen. Das ist der Vorteil von freiwilligen Maßnahmen."

Weniger überzeugt ist der Experte von der kurzen Dauer der Eco-Schemes.

"Das heißt Betriebe können da rein- und rausgehen. Wenn wir uns das Charakteristikum von Klimamaßnahmen angucken, dann muss man Klimamaßnahmen über einen längeren Zeitraum, also vielleicht 10 bis 20 Jahre betreiben, aber nicht jedes Jahr neu. Und dann muss man auch definieren, welche Maßnahmen über die Eco-Schemes finanziert werden müssen, auch das hat die Kommission nicht getan, sondern die Kommission hat vielmehr gesagt, die Mitgliedsstaaten sollen sich überlegen, was sie hier machen. Dann kann man sagen, naja, das ist vielleicht mal eine schöne Idee, um was auszuprobieren, aber davon werden wir nicht die Klimabilanz groß verändern."

Gestritten wird in Brüssel derzeit vor allem darüber, ob die EU-Staaten ein bestimmtes Mindestbudget für die Eco-Schemes reservieren müssen. Im Entwurf der EU-Kommission ist das nicht vorgesehen. Die beteiligten Ausschüsse des Europaparlaments fordern allerdings schon eine Mindestgröße. Der Agrarausschuss schlägt vor, dass aus dem Topf für Direktzahlungen ein Budgetanteil von 20 Prozent für die Eco-Schemes verwendet wird. Der Umweltausschuss fordert 30 Prozent. Martin Häusling, dem agrarpolitischen Sprecher der Grünen-Fraktion, gehen die Pläne nicht weit genug.

"Langfristig müssten wir doch 100 Prozent der Ausgaben grün machen und nicht nur 20 oder 30 Prozent, denn wenn es so bleibt wie in dem Entwurf, dann geben wir 60 bis 70 Prozent des Geldes einfach aus, weil jemand einen Hektar besitzt und nicht, weil er so tolle Umweltleistungen macht. Und das andere Problem bei der ganzen Geschichte ist: Wir geben es den Mitgliedsländern an die Hand, diese 20 bis 30 Prozent nach ihrem Gusto auszugeben für Umweltleistungen. Mein Vertrauen ist gering, muss ich ehrlicherweise gestehen, dass die Mitgliedsländer an dieses Thema sehr ambitioniert herangehen, sondern wir eher in der Gefahr stehen, dass Umweltstandards in vielen Ländern sogar noch abgesenkt werden, um die eigenen Landwirte quasi in einen Wettbewerbsvorteil zu bringen."

Schwierige Verhandlungen mit einer Reihe von EU-Mitgliedsstaaten befürchtet auch Sebastain Lakner von der Universität Rostock. Die Chance auf grundlegende Reformen der Agrarpolitik sei durch den Austritt Großbritanniens aus der EU womöglich noch schwieriger geworden.

"Einer der großen Player im Rat ist raus. Das hat auch die Seite der eher liberalen, reformorientierten Mitgliedsstaaten geschwächt. Auf der anderen Seite haben wir weiterhin die Südeuropäer und die Osteuropäer, die ihre sehr spezifischen Interessen einbringen und manchmal von Agrarumweltpolitik eher weniger was wissen wollen."

Bislang rätseln die Agrarexperten, welche Position die Bundesregierung einnehmen wird. Kritiker werfen Bundeskanzleramt und Landwirtschaftsministerium vor, dass sie sich zu bedeckt hielten. Die Zurückhaltung liegt aber auch daran, dass Deutschland in der zweiten Jahreshälfte die EU-Ratspräsidentschaft der EU übernehmen wird. Dann sollen nach bisherigem Plan die Abstimmungen zwischen EU-Kommission, Parlament und Mitgliedsstaaten beginnen.

"Die Bundesregierung, der kommt jetzt noch viel stärker die Rolle zu, diese verschiedenen Interessen zu moderieren im Rat", sagt Sebastian Lakner.

Dass die Landwirtschaft grüner werden müsse, fordern nicht nur Ökologen. Das geht auch dem Bauernverband und Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner leicht über die Lippen. Nur wie das aussehen soll, ist umstritten. Versuche wie ein mit der Industrie geplantes freiwilliges Tierwohllabel halten Kritiker für wirkungslos oder gar schädlich. Agrarministerin Klöckner stimmt zwar zu, dass mehr Leistungen für die Umwelt auch mehr Geld für die Bauern bedeuten solle. Woher das Geld kommen soll, lässt sie aber offen und appelliert auch an die Verbraucher, mehr Wertschätzung zu zeigen:

"Wichtig ist, dass für die ökologischen Maßnahmen, also den Mehraufwand, es auch ökonomischen Ausgleich gibt. Und da sind am Ende wir alle gefragt. Denn wir haben hohe Erwartungen an die Landwirtschaft, auch als Verbraucher. Aber häufig passen die Erlöse nicht dazu. Und insofern müssen wir das zusammenkriegen und uns auch selbst fragen, was sind uns gute Nahrungsmittel wert in unserem Land."

Kritiker halten es allerdings für illusorisch, an die bessere Zahlungsmoral der Verbraucherinnen und Verbraucher zu appellieren. Bessere Vermarktung von nachhaltig und regional produzierten Gütern biete zwar Chancen, sagt Peter Röhrig, Geschäftsführer vom Bund Ökologische Lebensmittelwirtschaft, kurz BÖLW. Wenn der Markt aber höhere Bemühungen für Umwelt und Gesellschaft nicht honoriere, müsse die Politik für den nötigen finanziellen Ausgleich sorgen. Rund 70 Prozent der Landwirtschaftsförderung insgesamt sollten mittelfristig für Umweltprogramme ausgegeben werden, fordert der BÖLW. Röhrig kritisiert, dass die Mittel dafür nach dem bisherigen Reformvorschlag aber eher gekürzt werden sollten.

"Die Landwirte brauchen Kontinuität und brauchen einen verlässlichen Rahmen, insbesondere in dem Bereich, der diese Umweltleistungen honoriert, die zweite Säule. Dann stellen sie sich auch darauf ein. Es ist überhaupt nicht verständlich, warum diese Leistungen jetzt gekürzt werden und im anderen Bereich, der eigentlich eher für ein Scheitern der Agrarpolitik steht, die erste Säule, die Zahlungen auf die Fläche, dass das vergleichsweise stabil gehalten werden soll. Das versteht niemand."

Die Subventionen für die Landwirtschaft sollen in der langfristigen Finanzplanung der EU für die kommenden sieben Jahre gekürzt werden, weil mit Großbritannien einer der größten Beitragszahler der EU weggefallen ist. Auf Kritik stößt, dass die Agrarumweltmaßnahmen stärker zurückgefahren werden sollen als die Direktzahlungen an die Landwirte, die sich nach der Größe der bewirtschafteten Fläche richten. Auch der Deutsche Bauernverband, der eher die konventionellen Landwirte vertritt, forderte, dass die geplanten Ausgaben für die Umweltmaßnahmen wieder angehoben werden. Ausgaben für Direktzahlungen und Umweltmaßnahmen sollten sich die Waage halten, sagte der stellvertretende Generalsekretär Udo Hemmerling. Der Forderung, die Subventionen stärker oder ausschließlich an Umwelt- und Klimaschutz zu koppeln, erteilte er eine Absage:

"Die gesamte Agrarförderung zu einem Umweltprogramm umzustellen, das wird es nicht geben, und zwar nicht, weil der Bauernverband in erster Linie dagegen ist, sondern weil in Europa die Mehrheitsverhältnisse andere sind. Also diese Erwartungen einer Komplettrevision der Agrarförderung, das ist einfach Illusion. Und es ist auch nicht nötig, weil die Agrarförderung war immer dann besonders gut, wenn sie verschiedene Anliegen an die Landwirtschaft zusammengebracht hat."

Wenn in Sachen Klima- und Umweltschutz höhere Anforderungen an die Landwirte gestellt werden sollten, müsse im Gegenzug darauf geachtet werden, dass sie weiterhin im internationalen Wettbewerb mithalten könnten, sagte Hemmerling. Denn dann müssten sie gegen Produzenten außerhalb Europas antreten, die womöglich nicht so hohen Standards genügen müssten und somit günstiger produzieren könnten. Dagegen müssten sie mit Einfuhrbeschränkungen oder Zöllen in Schutz genommen werden:

"Wenn unsere Landwirte mehr leisten für Biodiversität, für Tierwohl, für Ressourcenschutz, und das wirklich auch im Verhältnis zu Handelspartnern wie USA oder Südamerika abgesichert ist, dann können wir auch die Direktzahlungen schrittweise wieder zurücknehmen oder für weitere spezielle Umweltleistungen gewähren. Das hieße im Grunde, dass man eine ganz andere Handelspolitik führt, dass man ganz andere Freihandelsabkommen verhandelt."

Immerhin hier gibt es Einigkeit zwischen den Verfechtern des ökologischen Landbaus und den Vertretern der konventionellen Landwirtschaft. Mehr Außenschutz für europäische Bäuerinnen und Bauern nämlich wollen beide.