Oliver Meier, Leiter des Programms zur Kontrolle von Rüstungskontrollabkommen am Londoner Institut für Verifikationsfragen vergangene Woche in Genf. In der Rhonestadt tagte drei Wochen lang am europäischen Sitz der Vereinten Nationen die 5. Überprüfungskonferenz zum Übereinkommen über das Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung biologischer Waffen und Toxinwaffen von 1975, kurz BWÜ, Biowaffenübereinkunft, genannt. Diesmal ging es um das Zusatzprotokoll, das das fast 30 Jahre alte Abkommen endlich um einen Verifikationsmechanismus ergänzen sollte, also um ein Instrument, mit dem seine Einhaltung überprüft werden soll. Dieses Anliegen ist angesichts der Milzbrand-Anschläge in den USA, die mehrere Todesopfer forderten, von hoher Aktualität.
Trotzdem scheiterte die seit Jahren für diese Überprüfungskonferenz geplante Verabschiedung des Protokolls, weil sich die Amerikaner als einzige Delegation weigerten, dem Papier zuzustimmen. Die Bush-Administration begründet ihr Nein damit, dass das Biowaffenabkommen nicht verifizierbar sei. Der US-Delegationsleiter Donald Mahley in Genf:
Wenn wir "nicht verifizierbar" sagen, hat das für uns eine ganz besondere Bedeutung. Wir fragen: Kann man etwas etablieren, das garantiert, dass man ein militärisch wichtiges Programm aufdecken kann, bevor es eine Bedrohung für die Vereinigten Staaten wird. Die Antwort darauf ist: angesichts der Beschaffenheit der Biologie und der Menge biologischen Materials, das für ein solches Programm benötigt wird, glauben wir einfach nicht, dass es irgendwelche Mechanismen gibt, die in der Lage sind, einen hierfür benötigten Verifikationsstandard zu erreichen.
Volker Beck, Wissenschaftlicher Berater der Bundesregierung für Biologische und Chemische Waffen und Mitglied der deutschen Delegation in Genf, meint dagegen:
Es gibt sicherlich innerhalb des BWÜ Elemente wie zum Beispiel Verdachtskontrollen von Einrichtungen oder auch Kontrollen nach Einsatz von möglichen BW, wo mit technischen Mitteln Verifizierbarkeit herstellbar ist.
Hinter den Kulissen war die Stimmung zwischen den USA und den Staaten der EU verhalten gereizt - ein Novum in der langen Verhandlungsgeschichte über die Verbesserung des Biowaffenabkommens ist. "Hier wird´s krachen", prophezeite bereits in der ersten Verhandlungswoche ein westliches Delegationsmitglied. Gekracht hat es zwar nicht - das ist unter Diplomaten unüblich. Aber der nötige Fortschritt bei der Kontrolle der biologischen Waffen ist nicht erreicht worden.
Zumindest offiziell bestand bei einigen Delegationen bis zum Schluss eine geringe Hoffnung, dass die USA doch noch einige Elemente des Zusatzprotokolls annehmen würden. Der US- Delegationsleiter Donald Mahley stellte jedoch schon früh unmissverständlich klar:
Die Antwort darauf lautet: nein.
Das "nein" der US-Amerikaner zu jeglicher Form eines Zusatzprotokolls hat den gesamten Prozess der über sechs Jahre dauernden Marathonverhandlungen über ein Verifikationsabkommen zunichte gemacht und lässt die Frage, wie das internationale Verbot von Biowaffen kontrolliert werden kann, weiterhin offen.
Dabei fing alles damals, vor rund 25 Jahren, so gut an. Als die Biowaffenkonvention mit 22 Mitgliedsstaaten 1975 in Kraft trat, schien es zunächst, als hätte die internationale Abrüstungsgemeinschaft ihren bislang größten Erfolg errungen. Zum ersten Mal war es gelungen, eine gesamte Waffengattung zu verbieten. In dem allgemeinen Jubel gingen aber drei gravierende Geburtsfehler dieses Abkommens unter:
Zunächst gibt es bis heute keine einheitliche Definition für das, was Biowaffen eigentlich sind. Zweitens ist Biowaffen- Schutzforschung, also defensive Forschung, weiterhin erlaubt und wird von den mittlerweile 144 Vertragsstaaten auch intensiv betrieben. Es ist die Crux der Biowaffen, dass sich eine Trennung zwischen defensiver und offensiver Forschung kaum ausmachen lässt. Die fließende Grenze zwischen militärischer Forschung, Forschung zum Schutz vor Biowaffen und ziviler Forschung macht die Kontrolle so schwierig.
Und hier liegt der dritte grobe Geburtsfehler: Eine Verifikation des Biowaffenverbotes ist in der Konvention so gut wie unauffindbar und beschränkt sich, salopp ausgedrückt, auf ein höfliches, aber unverbindliches Hufescharren unter den Vertragsstaaten.
Bis heute ist das Biowaffenabkommen der einzige Vertrag zur Kontrolle von Massenvernichtungswaffen, der kein System zur Kontrolle der Vertragstreue, also ein Verifikationssystem, festschreibt. Dass die drei Signatarstaaten des Abkommens, USA, Großbritannien und die ehemalige Sowjetunion, es nicht für nötig hielten, Verifikationsmaßnahmen in das Abkommen aufzunehmen, wird damit erklärt, dass damals, Anfang der 70er Jahre, biologische Waffen nicht für so bedeutend gehalten wurden. Zudem stand man am Anfang der Verträge über Rüstungskontrolle. Damals gehörten Verifikationsregeln noch nicht zum Standard.
Erst Anfang der neunziger Jahre setzte eine ernsthafte Debatte über diese größte Schwachstelle des Abkommens ein. Der Grund für die Hellhörigkeit, die vor allem von westlichen Staaten ausging, lag zum einen in der zunehmenden Bedrohung durch Konflikte, in denen sich konventionell unterlegene Streitkräfte durch den Einsatz von B-Waffen Vorteile suchen könnten. Im Golfkrieg 1991 beispielsweise hat der konventionell unterlegene Irak über Biowaffen verfügt. Viele befürchteten, dass er sie gegen die Streitkräfte der USA oder ihrer Verbündeten einsetzen könnte - oder gegen Israel. Außerdem wuchsen die Befürchtungen, dass einzelne Terroristen oder Terrororganisationen sich B-Waffen verschaffen und damit Terroranschläge durchführen könnten.
Der dritte wohl entscheidende Grund aber war die schnelle Entwicklung in der Biotechnologie. Einerseits kommt diese der zivilen Forschung zugute, andererseits aber können dieselben Technologien auch für die Entwicklung und Herstellung biologischer Waffen eingesetzt werden. Mit der Globalisierung der Wirtschaft hat sich das Problem insofern verschärft, als auch so genannte Problemstaaten wie Iran, Irak, Pakistan oder Nordkorea relativ einfach in den Besitz von Technologien kommen können, die für ein B-Waffen-Programm unabdingbar sind. Dieser Gedanke beunruhigt insbesondere den größten Biotechnologiestaat der Welt, die USA.
Während einer Sonderkonferenz 1994 beschlossen die Mitgliedsstaaten des Biowaffenübereinkommens daher eine Ad-Hoc- Gruppe einzusetzen, die den Auftrag bekam, Maßnahmen zur Stärkung des Biowaffenübereinkommens und insbesondere Verifikationsmaßnahmen zu erarbeiten und zu untersuchen sowie Vorschläge für ein rechtlich bindendes Kontrollsystem zu entwerfen. Treibende Kraft für das Einsetzen einer Ad-Hoc- Gruppe waren u.a. Frankreich und Deutschland. Friedrich Löhr, stellvertretender Abrüstungsbeauftragter der Bundesregierung und Delegationsmitglied bei der Genfer Biowaffenkonferenz:
Die Bundesregierung hat es als gewichtiges Manko des Biowaffen-Verbots angesehen, dass es keine Verifikationsbestimmungen enthielt. Sie hat daher von Anfang an darauf hingewirkt, diesem Übereinkommen Zähne zu verleihen. Nun waren sich nicht alle Staaten darüber einig, worin diese Zähne bestehen sollten. Deswegen hat man sich darüber geeinigt, das Übereinkommen stärken zu wollen. Wir haben hinzugefügt, dass zu den Stärkungsmaßnahmen auch Verifikationsmaßnahmen gehören müssten.
Die Verhandlungsführer standen vor einem Berg von Schwierigkeiten. Da die Bakterien sowohl zivil als auch militärisch genutzt werden können, somit also potentielle biologische Kampfstoffe sind, sah man sich bei der Verifikationsfrage vor nahezu unlösbare Probleme gestellt. Vor allem aber erschwerten die unterschiedlichen Interessen der Vertragsstaaten die Verhandlungen. Aus unterschiedlichen Gründen wollen viele Staaten den Zugang zu Einrichtungen begrenzen, die sich auf ihrem Territorium befinden. Manche, so ist zu befürchten, haben etwas zu verbergen. Andere fürchten, dass strikte Exportkontrollmaßnahmen die bestehende Technologielücke zwischen den Industrienationen und Entwicklungsländern weiter vergrößern. Japan und insbesondere die USA befürchten, dass eine Verifikation der Industrie-Spionage Vorschub leistet. Während die einen bremsten, drückten andere aufs Tempo. Von Anfang an beobachtete Oliver Meier vom Londoner Verifikationsinstitut die Arbeitstreffen der Ad-Hoc-Gruppe:
Die EU war eine ganz wichtige, treibende Kraft hinter den Verhandlungen hier in Genf und hat sehr viele Vorschläge eingebracht, sehr viel Zeit und Energie investiert, um ein solches Abkommen Zustande zu bringen.
Nach über sechs Jahren intensiver, schwieriger Verhandlungen und zahllosen Veränderungen im Vertragsentwurf war es endlich soweit. Der Entwurf, der jetzt den Vertragsstaaten vorgelegt wurde, sah unter anderem die Errichtung einer Kontrollbehörde vor, die in den Vertragsstaaten Inspektionen vor Ort vornehmen sollte. Weiter sollte eine Art weltweite Inventarliste der Bio- Industrie erstellt werden. Da kam im Juli die überraschende Wende.
Kurz vor Beginn der letzten Verhandlungsrunde schockten die USA die Runde. Sie erklärten, dass sie das neue Abkommen nicht unterschreiben wollten. Sie begründeten ihren Schritt damit, dass die Maßnahmen zur Durchsetzung der Konvention über ein Verbot biologischer Waffen nicht griffig genug seien, um deren Entwicklung und Verbreitung wirklich unterbinden zu können. Das deutsche Delegationsmitglied Friedrich Löhr zu dem Rückzug der Amerikaner aus den Verhandlungen:
Er kam in dem entsprechenden Augenblick natürlich für alle Verhandlungspartner überraschend. Ich möchte betonen, aus Sicht der EU war der so genannte composite text, also ein zusammengesetzter Text aus den vielen Elementen, die in sechs Jahren Verhandlungen akkumuliert worden waren, geeignet, in die Endverhandlungen eingebracht zu werden.
Heißt das, dass der Rückzug der USA aus den Verhandlungen nicht gerechtfertigt war?
Natürlich ist jeder Staat frei, über sein Verhalten innerhalb der Verhandlungen zu entscheiden. Die Amerikaner haben ja auch gute Gründe dafür angegeben, weswegen ihnen der Text nicht ausgewogen erschien. Wir müssen berücksichtigen, dass die Vereinigten Staaten sehr viel mehr an Bioinstallationen haben als ganz Europa zusammen.
Ein Grund für den Ausstieg aus den Verhandlungen war auch der Widerstand der US-Industrie. Führende amerikanische Biotechnologie-Unternehmen befürchteten, dass die von der Ad- Hoc-Gruppe geplanten Überwachungsmechanismen der Biowaffenkonvention ausländischen Kontrolleuren Zugang zu ihren Labors verschaffen würden und dies den Forschungsvorsprung der USA auf diesem Gebiet zunichte machen könnte. Die Lobbyisten der amerikanischen Biotech-Industrie sollen sich vor dem Rückzug der USA aus den Genfer Verhandlungen in Washington die Klinke in die Hand gegeben haben.
In der Europäischen Union sieht dies anders aus. Die Biotechnologie-Unternehmen der EU-Staaten gaben ihren Widerstand gegen rechtlich-bindende Verifikationsmaßnahmen des Biowaffenübereinkommens auf, nachdem ihnen 1998 bei einem EU- Treffen in Brüssel zugesichert worden war, dass die Vertraulichkeit der Forschungsarbeit durch die vorgesehenen Inspektionen internationaler Experten nicht gefährdet werde.
Der Rückzug der USA aus den Genfer Gesprächen kam aber letztendlich in Etappen. Zwar gab es im Juli die offizielle Ablehnung des Verhandlungsentwurfs der Ad-Hoc-Gruppe, was aber angesichts der restriktiven Haltung der Bush-Administration zu Rüstungskontrollabkommen für Insider nicht überraschend kam. Dass sich Bush von der Politik der Clinton-Administration, die den Entwurf mitverhandelt hatte, abwandte, war erwartet worden. Was überraschend kam, so Oliver Meier:
...war, dass die USA verkündet haben, sie halten ein solches Abkommen prinzipiell nicht für machbar, für nicht sinnvoll und sehen auch keinen Sinn darin, diese Gespräche fortzusetzen.
Die prinzipielle Kehrtwende der USA machte Staatssekretär John Bolton aus dem State Department am Beginn der Überprüfungskonferenz in Genf klar. Er stellte fest, dass die Entwicklungen seit dem 11. September auch deutlich gemacht hätten, dass der langsame multilaterale Entscheidungsmechanismus das denkbar schlechteste Instrument sei, um rasch und exakt auf die jüngsten Bedrohungen mit Bio- Kampfstoffen zu reagieren. Nach Darstellung Boltons droht der Welt von mehreren Seiten die Gefahr des Einsatzes biologischer Waffen. Er nannte dabei die Staaten Nordkorea, Libyen, Syrien, Sudan, Irak und Iran.
Die iranische Delegation wies die Verdächtigung der USA vehement zurück und erinnerte daran, dass der Iran aktiv mit Organisationen zusammenarbeite, die die Proliferation von Massenvernichtungswaffen verhindern sollen. Ausserdem, so Delegationsleiter Soltanieh :
Wir sind eines der aktivsten Mitglieder in der Ad Hoc Gruppe gewesen. Wir glauben, dass die einzige Möglichkeit, den Zugriff der Terroristen auf Agenzien zur Produktion von Biowaffen zu verhindern darin besteht, dass wir beschließen, ein rechtlich bindendes Instrument einzusetzen. Zum ersten Mal in der Geschichte der Verhandlungen haben die Entwicklungsländer die gleiche Position wie die EU.
Warum Staatssekretär Bolton es unterließ, Staaten wie Pakistan, Indien, China und Russland beim Namen zu nennen, die ebenfalls von den USA verdächtigt werden, Biowaffen zu besitzen, kann nur vermutet werden: Sie sollten wohl geschont werden, da sie in die internationale Anti-Terror-Allianz eingebunden sind.
John Bolton unterbreitete der Konferenz eine Alternative zu dem abgelehnten Zusatzprotokoll. Die zielt darauf ab, die Gesetze in den Vertragsstaaten derart anzupassen, dass Verstöße gegen das Biowaffenabkommen als ein krimineller Akt geahndet werden können und bilaterale Auslieferungsverfahren möglich werden. Zweitens soll das Recht, gezielt Inspektoren in verdächtigte Vertragsstaaten zu entsenden, künftig dem UNO- Generalsekretär übertragen werden. Und drittens, so der US- Vorschlag, soll eine vertiefte internationale Zusammenarbeit angestrebt werden.
Die Reaktion der Europäer auf den amerikanischen Alternativvorschlag war eher hilflos. John Bolton hatte in Genf klar gemacht, dass die US-Administration rechtlich verbindliche multilaterale Instrumente zur Rüstungskontrolle, deren Aushandlung lange Zeit beansprucht, als nicht mehr zeitgemäß ansieht.
Die Europäer versuchten zu retten, was noch zu retten war. Sie nahmen die Alternativvorschläge der USA auf und machten klar, dass sie über diese Vorschläge mit den Amerikanern reden wollen, um ein rechtlich bindendes Abkommen zu erreichen. Mit anderen Worten: Sie ließen das Zusatzprotokoll quasi fallen. Oliver Meier zu der Strategie der Europäer:
Ein wichtiger Faktor ist sicher der 11. September. Die Europäer können aus übergeordneten politischen Überlegungen, in diesem Fall transatlantische Solidarität, es sich nicht erlauben, von den USA abzuweichen.
US-Delegationsleiter Donald Mahley erklärt, warum die USA ihre Initiative für effektiver halten.
Sie sind effektiv, weil sie das Problem von einer anderen Warte aus angehen. Worum wir bitten ist einfach, dass jeder Staat, der sich mit dem Problem befasst, Maßnahmen in die Wege leitet, die dafür sorgen, dass einige Aktivitäten ausgeschlossen werden können, von denen man annimmt, dass sie zu einem Biowaffenproblem werden könnten.
Die USA machten deutlich, dass diese Maßnahmen allerdings im Gegensatz zu dem abgelehnten Zusatzprotokoll nicht in einem rechtlich bindenden Instrument festgeschrieben werden sollen. Stattdessen basiert die US-Initiative auf Freiwilligkeit. Denn, so Donald Mahley:
Das Problem, die Alternativen rechtlich verbindlich zu machen liegt darin, dass man dann keine Garantie hat, dass alle Staaten eine solche Aktivität unterzeichnen würden. Und ehrlich gesagt, wenn sie die Initiative nicht unterzeichnen, kann man genau so viel Effektivität mit einer politischen Absprache, an die sich alle vernünftigen Staaten halten werden, erreichen. Es ist sogar möglich, dass man einen vorgegebenen Standard verwässert, indem man versucht alle Staaten in eine international rechtlich bindende Maßnahme einzubinden.
Genau hier liegt der entscheidende Punkt. Die USA lehnen rechtlich bindende Verifikationsmaßnahmen ab, die übrigen Staaten, allen voran die EU, hätten gerne ein solches Abkommen, das aber ohne die Beteiligung der USA wenig Sinn macht. Oliver Meier:
Wir haben eine sehr komische Situation hier, wo die EU und andere westliche Staaten sagen, man kann die Verhandlungen nicht weiterführen über ein solches Protokoll, weil wichtige Staaten der 3. Welt nicht dabei wären. Und wir haben die Staaten der 3. Welt, die sagen, man kann solche Verhandlungen nicht weiterführen, weil die Europäer ohne die USA nicht beitreten würden. Da werden politische Spielchen gespielt. - -- Volker Beck erklärt, warum die USA nach Auffassung der EU und den anderen Vertragsstaaten eingebunden sein müssen:
Das hat im Wesentlichen den Grund, dass die USA als größte Biotechnologie- und Industriemacht den Anreiz bieten für andere Vertragsstaaten des BWÜ bei den Verhandlungen im Boot zu bleiben. Denn hier geht es im Wesentlichen um deren Interessen im Zusammenhang der internationalen Zusammenarbeit und von Exportkontrollen und dort sehen diese Staaten eigentlich nur ein sinnvolles Zusammenarbeiten mit den USA und nicht nur mit kleineren Biotechnologiestaaten wie den westlichen.
Keiner will also das nicht zustande gekommene Zusatzprotokoll ohne die USA durchziehen. So hat man sich formal vertagt - bis zum nächsten Jahr. Das mag manch einer als kleinen Forschritt sehen, weil bisher ein fünfjähriger Tagungsrhythmus galt. Aber auch im nächsten Jahr hat eine Konferenz nur dann Sinn, wenn sich inhaltlich etwas bewegen lässt. 2
Trotzdem scheiterte die seit Jahren für diese Überprüfungskonferenz geplante Verabschiedung des Protokolls, weil sich die Amerikaner als einzige Delegation weigerten, dem Papier zuzustimmen. Die Bush-Administration begründet ihr Nein damit, dass das Biowaffenabkommen nicht verifizierbar sei. Der US-Delegationsleiter Donald Mahley in Genf:
Wenn wir "nicht verifizierbar" sagen, hat das für uns eine ganz besondere Bedeutung. Wir fragen: Kann man etwas etablieren, das garantiert, dass man ein militärisch wichtiges Programm aufdecken kann, bevor es eine Bedrohung für die Vereinigten Staaten wird. Die Antwort darauf ist: angesichts der Beschaffenheit der Biologie und der Menge biologischen Materials, das für ein solches Programm benötigt wird, glauben wir einfach nicht, dass es irgendwelche Mechanismen gibt, die in der Lage sind, einen hierfür benötigten Verifikationsstandard zu erreichen.
Volker Beck, Wissenschaftlicher Berater der Bundesregierung für Biologische und Chemische Waffen und Mitglied der deutschen Delegation in Genf, meint dagegen:
Es gibt sicherlich innerhalb des BWÜ Elemente wie zum Beispiel Verdachtskontrollen von Einrichtungen oder auch Kontrollen nach Einsatz von möglichen BW, wo mit technischen Mitteln Verifizierbarkeit herstellbar ist.
Hinter den Kulissen war die Stimmung zwischen den USA und den Staaten der EU verhalten gereizt - ein Novum in der langen Verhandlungsgeschichte über die Verbesserung des Biowaffenabkommens ist. "Hier wird´s krachen", prophezeite bereits in der ersten Verhandlungswoche ein westliches Delegationsmitglied. Gekracht hat es zwar nicht - das ist unter Diplomaten unüblich. Aber der nötige Fortschritt bei der Kontrolle der biologischen Waffen ist nicht erreicht worden.
Zumindest offiziell bestand bei einigen Delegationen bis zum Schluss eine geringe Hoffnung, dass die USA doch noch einige Elemente des Zusatzprotokolls annehmen würden. Der US- Delegationsleiter Donald Mahley stellte jedoch schon früh unmissverständlich klar:
Die Antwort darauf lautet: nein.
Das "nein" der US-Amerikaner zu jeglicher Form eines Zusatzprotokolls hat den gesamten Prozess der über sechs Jahre dauernden Marathonverhandlungen über ein Verifikationsabkommen zunichte gemacht und lässt die Frage, wie das internationale Verbot von Biowaffen kontrolliert werden kann, weiterhin offen.
Dabei fing alles damals, vor rund 25 Jahren, so gut an. Als die Biowaffenkonvention mit 22 Mitgliedsstaaten 1975 in Kraft trat, schien es zunächst, als hätte die internationale Abrüstungsgemeinschaft ihren bislang größten Erfolg errungen. Zum ersten Mal war es gelungen, eine gesamte Waffengattung zu verbieten. In dem allgemeinen Jubel gingen aber drei gravierende Geburtsfehler dieses Abkommens unter:
Zunächst gibt es bis heute keine einheitliche Definition für das, was Biowaffen eigentlich sind. Zweitens ist Biowaffen- Schutzforschung, also defensive Forschung, weiterhin erlaubt und wird von den mittlerweile 144 Vertragsstaaten auch intensiv betrieben. Es ist die Crux der Biowaffen, dass sich eine Trennung zwischen defensiver und offensiver Forschung kaum ausmachen lässt. Die fließende Grenze zwischen militärischer Forschung, Forschung zum Schutz vor Biowaffen und ziviler Forschung macht die Kontrolle so schwierig.
Und hier liegt der dritte grobe Geburtsfehler: Eine Verifikation des Biowaffenverbotes ist in der Konvention so gut wie unauffindbar und beschränkt sich, salopp ausgedrückt, auf ein höfliches, aber unverbindliches Hufescharren unter den Vertragsstaaten.
Bis heute ist das Biowaffenabkommen der einzige Vertrag zur Kontrolle von Massenvernichtungswaffen, der kein System zur Kontrolle der Vertragstreue, also ein Verifikationssystem, festschreibt. Dass die drei Signatarstaaten des Abkommens, USA, Großbritannien und die ehemalige Sowjetunion, es nicht für nötig hielten, Verifikationsmaßnahmen in das Abkommen aufzunehmen, wird damit erklärt, dass damals, Anfang der 70er Jahre, biologische Waffen nicht für so bedeutend gehalten wurden. Zudem stand man am Anfang der Verträge über Rüstungskontrolle. Damals gehörten Verifikationsregeln noch nicht zum Standard.
Erst Anfang der neunziger Jahre setzte eine ernsthafte Debatte über diese größte Schwachstelle des Abkommens ein. Der Grund für die Hellhörigkeit, die vor allem von westlichen Staaten ausging, lag zum einen in der zunehmenden Bedrohung durch Konflikte, in denen sich konventionell unterlegene Streitkräfte durch den Einsatz von B-Waffen Vorteile suchen könnten. Im Golfkrieg 1991 beispielsweise hat der konventionell unterlegene Irak über Biowaffen verfügt. Viele befürchteten, dass er sie gegen die Streitkräfte der USA oder ihrer Verbündeten einsetzen könnte - oder gegen Israel. Außerdem wuchsen die Befürchtungen, dass einzelne Terroristen oder Terrororganisationen sich B-Waffen verschaffen und damit Terroranschläge durchführen könnten.
Der dritte wohl entscheidende Grund aber war die schnelle Entwicklung in der Biotechnologie. Einerseits kommt diese der zivilen Forschung zugute, andererseits aber können dieselben Technologien auch für die Entwicklung und Herstellung biologischer Waffen eingesetzt werden. Mit der Globalisierung der Wirtschaft hat sich das Problem insofern verschärft, als auch so genannte Problemstaaten wie Iran, Irak, Pakistan oder Nordkorea relativ einfach in den Besitz von Technologien kommen können, die für ein B-Waffen-Programm unabdingbar sind. Dieser Gedanke beunruhigt insbesondere den größten Biotechnologiestaat der Welt, die USA.
Während einer Sonderkonferenz 1994 beschlossen die Mitgliedsstaaten des Biowaffenübereinkommens daher eine Ad-Hoc- Gruppe einzusetzen, die den Auftrag bekam, Maßnahmen zur Stärkung des Biowaffenübereinkommens und insbesondere Verifikationsmaßnahmen zu erarbeiten und zu untersuchen sowie Vorschläge für ein rechtlich bindendes Kontrollsystem zu entwerfen. Treibende Kraft für das Einsetzen einer Ad-Hoc- Gruppe waren u.a. Frankreich und Deutschland. Friedrich Löhr, stellvertretender Abrüstungsbeauftragter der Bundesregierung und Delegationsmitglied bei der Genfer Biowaffenkonferenz:
Die Bundesregierung hat es als gewichtiges Manko des Biowaffen-Verbots angesehen, dass es keine Verifikationsbestimmungen enthielt. Sie hat daher von Anfang an darauf hingewirkt, diesem Übereinkommen Zähne zu verleihen. Nun waren sich nicht alle Staaten darüber einig, worin diese Zähne bestehen sollten. Deswegen hat man sich darüber geeinigt, das Übereinkommen stärken zu wollen. Wir haben hinzugefügt, dass zu den Stärkungsmaßnahmen auch Verifikationsmaßnahmen gehören müssten.
Die Verhandlungsführer standen vor einem Berg von Schwierigkeiten. Da die Bakterien sowohl zivil als auch militärisch genutzt werden können, somit also potentielle biologische Kampfstoffe sind, sah man sich bei der Verifikationsfrage vor nahezu unlösbare Probleme gestellt. Vor allem aber erschwerten die unterschiedlichen Interessen der Vertragsstaaten die Verhandlungen. Aus unterschiedlichen Gründen wollen viele Staaten den Zugang zu Einrichtungen begrenzen, die sich auf ihrem Territorium befinden. Manche, so ist zu befürchten, haben etwas zu verbergen. Andere fürchten, dass strikte Exportkontrollmaßnahmen die bestehende Technologielücke zwischen den Industrienationen und Entwicklungsländern weiter vergrößern. Japan und insbesondere die USA befürchten, dass eine Verifikation der Industrie-Spionage Vorschub leistet. Während die einen bremsten, drückten andere aufs Tempo. Von Anfang an beobachtete Oliver Meier vom Londoner Verifikationsinstitut die Arbeitstreffen der Ad-Hoc-Gruppe:
Die EU war eine ganz wichtige, treibende Kraft hinter den Verhandlungen hier in Genf und hat sehr viele Vorschläge eingebracht, sehr viel Zeit und Energie investiert, um ein solches Abkommen Zustande zu bringen.
Nach über sechs Jahren intensiver, schwieriger Verhandlungen und zahllosen Veränderungen im Vertragsentwurf war es endlich soweit. Der Entwurf, der jetzt den Vertragsstaaten vorgelegt wurde, sah unter anderem die Errichtung einer Kontrollbehörde vor, die in den Vertragsstaaten Inspektionen vor Ort vornehmen sollte. Weiter sollte eine Art weltweite Inventarliste der Bio- Industrie erstellt werden. Da kam im Juli die überraschende Wende.
Kurz vor Beginn der letzten Verhandlungsrunde schockten die USA die Runde. Sie erklärten, dass sie das neue Abkommen nicht unterschreiben wollten. Sie begründeten ihren Schritt damit, dass die Maßnahmen zur Durchsetzung der Konvention über ein Verbot biologischer Waffen nicht griffig genug seien, um deren Entwicklung und Verbreitung wirklich unterbinden zu können. Das deutsche Delegationsmitglied Friedrich Löhr zu dem Rückzug der Amerikaner aus den Verhandlungen:
Er kam in dem entsprechenden Augenblick natürlich für alle Verhandlungspartner überraschend. Ich möchte betonen, aus Sicht der EU war der so genannte composite text, also ein zusammengesetzter Text aus den vielen Elementen, die in sechs Jahren Verhandlungen akkumuliert worden waren, geeignet, in die Endverhandlungen eingebracht zu werden.
Heißt das, dass der Rückzug der USA aus den Verhandlungen nicht gerechtfertigt war?
Natürlich ist jeder Staat frei, über sein Verhalten innerhalb der Verhandlungen zu entscheiden. Die Amerikaner haben ja auch gute Gründe dafür angegeben, weswegen ihnen der Text nicht ausgewogen erschien. Wir müssen berücksichtigen, dass die Vereinigten Staaten sehr viel mehr an Bioinstallationen haben als ganz Europa zusammen.
Ein Grund für den Ausstieg aus den Verhandlungen war auch der Widerstand der US-Industrie. Führende amerikanische Biotechnologie-Unternehmen befürchteten, dass die von der Ad- Hoc-Gruppe geplanten Überwachungsmechanismen der Biowaffenkonvention ausländischen Kontrolleuren Zugang zu ihren Labors verschaffen würden und dies den Forschungsvorsprung der USA auf diesem Gebiet zunichte machen könnte. Die Lobbyisten der amerikanischen Biotech-Industrie sollen sich vor dem Rückzug der USA aus den Genfer Verhandlungen in Washington die Klinke in die Hand gegeben haben.
In der Europäischen Union sieht dies anders aus. Die Biotechnologie-Unternehmen der EU-Staaten gaben ihren Widerstand gegen rechtlich-bindende Verifikationsmaßnahmen des Biowaffenübereinkommens auf, nachdem ihnen 1998 bei einem EU- Treffen in Brüssel zugesichert worden war, dass die Vertraulichkeit der Forschungsarbeit durch die vorgesehenen Inspektionen internationaler Experten nicht gefährdet werde.
Der Rückzug der USA aus den Genfer Gesprächen kam aber letztendlich in Etappen. Zwar gab es im Juli die offizielle Ablehnung des Verhandlungsentwurfs der Ad-Hoc-Gruppe, was aber angesichts der restriktiven Haltung der Bush-Administration zu Rüstungskontrollabkommen für Insider nicht überraschend kam. Dass sich Bush von der Politik der Clinton-Administration, die den Entwurf mitverhandelt hatte, abwandte, war erwartet worden. Was überraschend kam, so Oliver Meier:
...war, dass die USA verkündet haben, sie halten ein solches Abkommen prinzipiell nicht für machbar, für nicht sinnvoll und sehen auch keinen Sinn darin, diese Gespräche fortzusetzen.
Die prinzipielle Kehrtwende der USA machte Staatssekretär John Bolton aus dem State Department am Beginn der Überprüfungskonferenz in Genf klar. Er stellte fest, dass die Entwicklungen seit dem 11. September auch deutlich gemacht hätten, dass der langsame multilaterale Entscheidungsmechanismus das denkbar schlechteste Instrument sei, um rasch und exakt auf die jüngsten Bedrohungen mit Bio- Kampfstoffen zu reagieren. Nach Darstellung Boltons droht der Welt von mehreren Seiten die Gefahr des Einsatzes biologischer Waffen. Er nannte dabei die Staaten Nordkorea, Libyen, Syrien, Sudan, Irak und Iran.
Die iranische Delegation wies die Verdächtigung der USA vehement zurück und erinnerte daran, dass der Iran aktiv mit Organisationen zusammenarbeite, die die Proliferation von Massenvernichtungswaffen verhindern sollen. Ausserdem, so Delegationsleiter Soltanieh :
Wir sind eines der aktivsten Mitglieder in der Ad Hoc Gruppe gewesen. Wir glauben, dass die einzige Möglichkeit, den Zugriff der Terroristen auf Agenzien zur Produktion von Biowaffen zu verhindern darin besteht, dass wir beschließen, ein rechtlich bindendes Instrument einzusetzen. Zum ersten Mal in der Geschichte der Verhandlungen haben die Entwicklungsländer die gleiche Position wie die EU.
Warum Staatssekretär Bolton es unterließ, Staaten wie Pakistan, Indien, China und Russland beim Namen zu nennen, die ebenfalls von den USA verdächtigt werden, Biowaffen zu besitzen, kann nur vermutet werden: Sie sollten wohl geschont werden, da sie in die internationale Anti-Terror-Allianz eingebunden sind.
John Bolton unterbreitete der Konferenz eine Alternative zu dem abgelehnten Zusatzprotokoll. Die zielt darauf ab, die Gesetze in den Vertragsstaaten derart anzupassen, dass Verstöße gegen das Biowaffenabkommen als ein krimineller Akt geahndet werden können und bilaterale Auslieferungsverfahren möglich werden. Zweitens soll das Recht, gezielt Inspektoren in verdächtigte Vertragsstaaten zu entsenden, künftig dem UNO- Generalsekretär übertragen werden. Und drittens, so der US- Vorschlag, soll eine vertiefte internationale Zusammenarbeit angestrebt werden.
Die Reaktion der Europäer auf den amerikanischen Alternativvorschlag war eher hilflos. John Bolton hatte in Genf klar gemacht, dass die US-Administration rechtlich verbindliche multilaterale Instrumente zur Rüstungskontrolle, deren Aushandlung lange Zeit beansprucht, als nicht mehr zeitgemäß ansieht.
Die Europäer versuchten zu retten, was noch zu retten war. Sie nahmen die Alternativvorschläge der USA auf und machten klar, dass sie über diese Vorschläge mit den Amerikanern reden wollen, um ein rechtlich bindendes Abkommen zu erreichen. Mit anderen Worten: Sie ließen das Zusatzprotokoll quasi fallen. Oliver Meier zu der Strategie der Europäer:
Ein wichtiger Faktor ist sicher der 11. September. Die Europäer können aus übergeordneten politischen Überlegungen, in diesem Fall transatlantische Solidarität, es sich nicht erlauben, von den USA abzuweichen.
US-Delegationsleiter Donald Mahley erklärt, warum die USA ihre Initiative für effektiver halten.
Sie sind effektiv, weil sie das Problem von einer anderen Warte aus angehen. Worum wir bitten ist einfach, dass jeder Staat, der sich mit dem Problem befasst, Maßnahmen in die Wege leitet, die dafür sorgen, dass einige Aktivitäten ausgeschlossen werden können, von denen man annimmt, dass sie zu einem Biowaffenproblem werden könnten.
Die USA machten deutlich, dass diese Maßnahmen allerdings im Gegensatz zu dem abgelehnten Zusatzprotokoll nicht in einem rechtlich bindenden Instrument festgeschrieben werden sollen. Stattdessen basiert die US-Initiative auf Freiwilligkeit. Denn, so Donald Mahley:
Das Problem, die Alternativen rechtlich verbindlich zu machen liegt darin, dass man dann keine Garantie hat, dass alle Staaten eine solche Aktivität unterzeichnen würden. Und ehrlich gesagt, wenn sie die Initiative nicht unterzeichnen, kann man genau so viel Effektivität mit einer politischen Absprache, an die sich alle vernünftigen Staaten halten werden, erreichen. Es ist sogar möglich, dass man einen vorgegebenen Standard verwässert, indem man versucht alle Staaten in eine international rechtlich bindende Maßnahme einzubinden.
Genau hier liegt der entscheidende Punkt. Die USA lehnen rechtlich bindende Verifikationsmaßnahmen ab, die übrigen Staaten, allen voran die EU, hätten gerne ein solches Abkommen, das aber ohne die Beteiligung der USA wenig Sinn macht. Oliver Meier:
Wir haben eine sehr komische Situation hier, wo die EU und andere westliche Staaten sagen, man kann die Verhandlungen nicht weiterführen über ein solches Protokoll, weil wichtige Staaten der 3. Welt nicht dabei wären. Und wir haben die Staaten der 3. Welt, die sagen, man kann solche Verhandlungen nicht weiterführen, weil die Europäer ohne die USA nicht beitreten würden. Da werden politische Spielchen gespielt. - -- Volker Beck erklärt, warum die USA nach Auffassung der EU und den anderen Vertragsstaaten eingebunden sein müssen:
Das hat im Wesentlichen den Grund, dass die USA als größte Biotechnologie- und Industriemacht den Anreiz bieten für andere Vertragsstaaten des BWÜ bei den Verhandlungen im Boot zu bleiben. Denn hier geht es im Wesentlichen um deren Interessen im Zusammenhang der internationalen Zusammenarbeit und von Exportkontrollen und dort sehen diese Staaten eigentlich nur ein sinnvolles Zusammenarbeiten mit den USA und nicht nur mit kleineren Biotechnologiestaaten wie den westlichen.
Keiner will also das nicht zustande gekommene Zusatzprotokoll ohne die USA durchziehen. So hat man sich formal vertagt - bis zum nächsten Jahr. Das mag manch einer als kleinen Forschritt sehen, weil bisher ein fünfjähriger Tagungsrhythmus galt. Aber auch im nächsten Jahr hat eine Konferenz nur dann Sinn, wenn sich inhaltlich etwas bewegen lässt. 2