Ende des Jahres läuft der Solidarpakt aus, der seit der Wende den wirtschaftlichen Aufschwung der neuen Bundesländer vorantreiben soll. Aus der einst geplanten Aufholjagd ist dabei ein Marathon geworden: 28 Jahre lang läuft die finanzpolitische Förderung schon. In vielerlei Hinsicht ist sie ein Erfolg. Die einst offensichtlichen Infrastrukturlücken im Osten sind geschlossen, Straßen wurden modernisiert, vielen Schulen saniert.

Um städtische Regionen wie Dresden und Leipzig haben sich neue Wirtschaftszentren gebildet. Allerdings ist der ostdeutsche Aufholprozess zuletzt ins Stocken geraten; Regionen wie die Lausitz hängen nach wie vor zurück. Gleichzeitig verlaufen die Trennlinien zwischen ‚abgehängt‘ und ‚prosperierend‘ längst nicht mehr nur zwischen Ost und West. Es ist daher an der Zeit die regionalpolitische Förderung in Deutschland neu zu überdenken.

"Hier ist das erste deutsche Fernsehen mit der Tagesschau. Guten Abend, meine Damen und Herren. Die Steuererhöhungen sind endgültig beschlossen."

Das berichtete im Frühjahr 1991 die Tagesschau, eine Meldung, die damals die Republik empörte. Noch allzu gut hatten die Bürger das Versprechen der damaligen Bundesregierung in den Ohren: Für die deutsche Bevölkerung werde es durch die deutsche Einheit keine Steuererhebungen geben. Nun war klar: Dieses Versprechen war hinfällig.

"Danach wird vom 1. Juli an für ein Jahr ein Zuschlag von 7,5 Prozent auf die monatliche Lohn-, Einkommen- und Körperschaftssteuerschuld erhoben. Zum selben Termin, aber ohne zeitliche Begrenzung, erhöht sich die Mineralölsteuer um bis zu 25 Pfennig je Liter bei verbleitem Benzin."

Am 1. Juli 1991, also vor 28 Jahren, traten die Erhöhungen in Kraft. Es war der Moment, als der westdeutschen Bevölkerung erstmals klar wurde: Die Einheit zwischen Ost und West, den Mauerfall, gab es nicht umsonst. Im Gegenteil: Die Zusammenführung beider Landesteile würde ein jahrelanger finanzieller Kraftakt werden. Die zunächst auf ein Jahr befristete Anhebung der Einkommenssteuer 1991 war dabei nur ein erster Schritt. Schon bald danach, 1995, wurde der so genannte Solidarpakt eingeführt, ein spezieller Zuschuss für die ostdeutschen Länder aus dem Bundestopf, und in diesem Zuge auch der Solidaritätszuschlag.

"Dies ist die Stunde der Wahrheit, und weil es keinen Sinn macht, den Bürgern gegenüber zu treten und zu sagen, wir werden dies oder jenen Punkt schultern, wenn ich ihnen aufgrund meiner Überzeugung und Kenntnisse sagen muss: Für diese Erblast brauchen wir im Jahr 95 die Einnahmenverbesserung. Ohne das ist das nicht zu finanzieren." So Kanzler Helmut Kohl damals im Bundestag.

Mehr als 250 Milliarden Euro sind seitdem im Rahmen des Solidarpakts nach Ostdeutschland geflossen – eine enorme Summe. Ende dieses Jahres läuft der Ost-Zuschuss nun aus. Die Unterschiede zwischen alten und neuen Ländern aber sind dennoch nicht behoben, trotz aller Förderung. Wirtschaftlich hinken die neuen Bundesländer nach wie vor hinterher. Bleibt die Frage: Warum ist das, was zusammengehört, nicht besser zusammengewachsen? Für Marcus Böick, Historiker an der Ruhr-Universität Bochum, gilt es dabei insbesondere die Entstehung des Solidarpakts zu berücksichtigen.

"Wenn man es sich in der historischen Entwicklung anschaut, ist der Solidarpakt eher so eine Art Notfallreaktion gewesen. Die Erwartungen des Jahres 1990 in Ostdeutschland, die Erwartung dann wirklich auch auf die versprochenen blühenden Landschaften und ein zweites deutsches Wirtschaftswunder im Osten, aber auch im Westen die Erwartungen, dass das alles nichts kosten wir. Diese Erwartungen drehen sich im Laufe des Jahres 1990 einfach vollständig um."

Für Böick stellen die frühen 90er-Jahre eine wichtige Zäsur in der deutschen Wirtschaftsgeschichte dar, insbesondere in den neuen Ländern. Denn auch wenn der Westen zur Kasse gebeten wurde, so bekamen die Ostdeutschen den Preis der Einheit noch sehr viel deutlicher zu spüren: Durch die 1:1-Umstellung ihrer Währung auf die D-Mark im Juli 1990 waren unzählige ihrer Firmen plötzlich nicht mehr wettbewerbsfähig und gingen pleite; andere wurden durch die Treuhand – eine staatliche Anstalt, die für die Privatisierung der ostdeutschen Betriebe zuständig war – zerschlagen. Die Arbeitslosigkeit schnellte nach oben, zehntausende Menschen gingen auf die Straßen.

"In diesem Konfliktszenario, wo man direkt auch merkt, die Einheit wird kein einfacher Gang, sondern das wird auch intern eine sehr komplizierte und teure Angelegenheit, merken natürlich auch die politischen Eliten, die Bundesregierung vor allem, sie müssen irgendetwas tun, um diese aufkommende Unzufriedenheit und dieses Konfliktpotential zu befrieden."

Das Ergebnis war der Solidarpakt I im Jahr 1995. Dieser sah vor, dass die ostdeutschen Bundesländer von 1995 bis 2004 Bundeszuschüsse in Höhe von rund 106 Milliarden Euro bekommen sollten, zusätzlich zum normalen Länderfinanzausgleich. Danach legte die damalige Bundesregierung den Solidarpakt II auf, in Höhe von weiteren 156 Milliarden Euro von 2005 bis 2019, dieses Mal mit einem besonderen Fokus auf Investitionen in die Infrastruktur. An sich eine gute Sache, sagt Böick. Allerdings habe der Solidarpakt erst sehr langfristig Wirkung gezeigt.

"Kurzfristig vollzieht sich dieses Deindustrialisierungs-Szenario, diese Schocktherapie, die vor allem natürlich mit der Treuhandanstalt verbunden ist, die vollzieht sich in den Jahren 1991/1992, und das konnte natürlich dieses Programm nicht so einfach auffangen."

Blickt man aus heutiger Sicht auf den Aufholprozess des Ostens und die Ergebnisse des Solidarpakts, sprechen zumindest einige Ökonomen und Politiker dennoch von einem Erfolg. So zum Beispiel Oliver Holtemöller, Volkswirt und stellvertretender Präsident des Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung Halle:

"Nirgendwo auf der Welt haben ökonomische Anpassungs- und Aufholprozesse so schnell stattgefunden wie in Ostdeutschland. Das ist eine sensationelle Leistung und das hängt unter anderem auch mit der Förderung, die erfolgt ist, zusammen."

So gebe es in Sachen Infrastruktur kaum noch Unterschiede – ein Hauptziel, das mit dem Solidarpakt II verfolgt wurde. Bei der Ausstattung mit Kitas, Straßen, Bahnschienen, Hochschulen oder Kultureinrichtungen liegen Ost und West inzwischen weitgehend gleich auf. Holtemöllers Untersuchungen zeigen allerdings auch: Von einer identischen Wirtschaftsstruktur zwischen alten und neuen Ländern kann dennoch auch 30 Jahre nach der Einheit noch keine Rede sein:

"Die Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland bestehen vor allem bei der so genannten Arbeitsproduktivität. Also: Wie viel wird produziert innerhalb einer Arbeitsstunde. Da haben wir eine Angleichung heutzutage bis auf etwa 80 Prozent. Zum Vergleich: Kurz nach der Vereinigung Anfang der 1990er Jahren waren wir bei 30 Prozent. Das heißt, es wurde sehr viel schon aufgeholt."

Vor allem die Städte im Osten fielen allerdings im Vergleich zum Westen zurück, sagt Holtemöller:

"In diesen ländlichen Räumen liegt die Produktivität in Ostdeutschland bei 90 bis 95 Prozent des Westens. Also hier bestehen keine großen Unterschiede mehr. Wenn wir uns aber die Städte angucken, dann stellen wir fest, dass die Produktivität in den ostdeutschen Städten sehr viel geringer ausfällt, etwa 70 bis 75 Prozent, als in den westdeutschen Städten."

Dabei gebe es vor allem zwei zentrale Unterschiede zwischen Ost und West: Zum einen fehle es im Osten, abgesehen von Berlin, an Metropolen wie München, Stuttgart oder Frankfurt, die die besten Firmen und schlausten Köpfe anziehen. Und zum anderen fehle es an Großunternehmen. Bis heute etwa hat kein einziger DAX-Konzern seinen Sitz in den neuen Ländern. Gerade die gelten aber als besonders produktiv und treiben auch weitere Innovationen voran.

"In Westdeutschland fließt ein größerer Teil des Bruttoinlandsproduktes, ein viel größerer Teil, in Forschung und Entwicklung. Ein viel größerer Teil. Insbesondere im privaten Sektor."

Christian Hirte, Ostbeauftragter der deutschen Bundesregierung kennt diese Unterschiede nur all zu gut. Sein Job ist es, dafür zu sorgen, dass bei Entscheidungen der Bundesregierung die Interessen der ostdeutschen Länder ausreichend berücksichtigt werden. Auf die Frage, warum der deutschen Bundesregierung die Angleichung zwischen Ost und West nicht besser gelungen sei, rät er vor allem zu Geduld. Großkonzerne ließen sich eben nicht aus dem Boden stampfen.

"Das wird auch Jahrzehnte weiter nachwirken, weil diese Entwicklungen im Westen einfach auch nicht so schnell nachgeholt werden können."

Sicherlich seien gerade zu Beginn der 90er-Jahre bei der Integration des Ostens auch Fehler passiert, etwa bei der Währungsumstellung, die aufgearbeitet werden müssten. Wichtig sei aber nun vor allem: Nach vorne zu schauen. In der ostdeutschen Bevölkerung aber haben offenbar längst noch nicht alle mit der Vergangenheit und der heutigen Situation ihren Frieden geschlossen. So zeigte eine Allensbach-Studie Anfang des Jahres, dass nur 42 Prozent der Ostdeutschen die Demokratie für die beste Staatsform halten, nur jeder dritte hält die Marktwirtschaft für das beste Wirtschaftssystem. Historiker Marcus Böick überrascht das nicht. Die Bundesregierung habe sich zwar stets um wirtschaftliche Solidarität, zu wenig aber um ein gesellschaftliches Verständnis für die Umbrüche im Osten bemüht.

"Diesen immensen Umbruch der Arbeits- und Lebenswelten, also, das ist ein ganz dramatischer Wandel, der sich da vollzogen hat. Und der auch eine viel tiefere kulturelle und gesellschaftliche Dimension hatte natürlich. Und diese Schockwirkungen hatte man sich anfangs, glaube ich, in der Form einfach auch gar nicht bewusst gemacht."

Denn während das Leben der meisten westdeutschen Familien nach der Wiedervereinigung ungestört weiter verlaufen sei, mussten viele Ostdeutsche nach der Wende ganz von vorn anfangen: Familien, die nie damit gerechnet hatten, lebten plötzlich von Sozialhilfe; angesehene Firmen wurden zerschlagen; hart erarbeitete Karrieren galten als wertlos. Die anfängliche Euphorie der Wende wich schnell einer großen Verunsicherung. Das zeigt eine Umfrage der Tagesschau in einem ostdeutschen Arbeitsamt im Jahr 1991.

"Unsere Lage ist so, dass wir im Moment noch nicht wissen, was sich gibt. Da wir nur einen Brief bekommen haben auf der Arbeit, dass wir ab heute nicht mehr erscheinen dürfen... sollen."

So erzählte damals eine junge Frau im Fernsehbeitrag. Rückblickend habe insbesondere auch das Verhalten der Treuhand zu enormen Kränkungen in der Bevölkerung geführt, sagt Historiker Böick.

"Man hat im Prinzip den ostdeutschen Arbeitnehmern dann erklärt, naja, euer Betrieb ist halt Schrott und der kann nicht weitergeführt werden. Der ist in der Marktwirtschaft nicht konkurrenzfähig. Und das mag aus der Perspektive eines kühl kalkulierenden Managers durchaus seine Berechtigung haben, der diesen Betrieb irgendwie an einen Investor verkaufen will, aber aus Sicht der einzelnen Betroffen war das natürlich wenig befriedigend."

Vor allem wirken solche Traumata bis heute nach, weil diese über lange Zeit zwar in den betroffenen Familien, nicht aber in der öffentlichen Debatte diskutiert wurden. Bei vielen Menschen sei so eine Menge Frust entstanden.

"Dieses Schwelen, dieses nicht offen ausdiskutieren, eben weil es keine Resonanzräume dafür gibt in der Öffentlichkeit, in der Wissenschaft und so weiter und so fort, hat eher zu einer Verfestigung und Stabilisierung beigetragen."

Judith Enders, Mitbegründerin der Initiative "Dritte Generation Ostdeutschland", hat das in ihrem sozialen Umfeld selbst miterlebt. Die Politologin wurde in Thüringen geboren, ist in Brandenburg aufgewachsen und lebt inzwischen in Berlin.

"Wir als Kindergeneration mussten halt mit ansehen, wie diese Eltern und auch die Lehrerin in der Schule mit diesem Spektrum zurechtkommen musste und damit auch gekämpft hat über viele, viele Jahre."

Für Enders liegt ein wichtiger Grund dafür, dass es dem Osten bis heute nicht gelungen ist, wirtschaftlich mit dem Westen gleichzuziehen, in strukturellen Entscheidungen der Nachwendezeit. So wurden damals zahlreiche Spitzenpositionen im Osten mit Beamten und Managern aus dem Westen besetzt, weil diese das entsprechende Know-how mitbrachten. Der Motivation vieler Ostdeutscher, sich zu engagieren, habe das nachhaltig geschadet.

"Da war dann nicht mehr das Gefühl da, wir können jetzt unsere eigene Gesellschaft gestalten, sondern wir übernehmen jetzt die westdeutsche Gesellschaft und damit hat es sich."

Außerdem habe dieser Schritt verhindert, dass sich im Osten eigene Karriere-Netzwerke und Eliten herausbildeten.

"Ich denke, dass dieser Elitentransfer, der in den 90ern stattgefunden hat von West nach Ost, bewirkt hat, dass Westdeutsche auch gerne wieder Leute, die ihnen bekannt vorkommen und die ihnen ähnlich sind, nämlich wieder Westdeutsche, gerne auch auf ihre Nachfolge berufen und eben keine Ostdeutschen, die ihnen ein bisschen fremd sind in ihrer Art und ihrer Kultur."

Die Folgen sind bis heute deutlich. So ergab eine Umfrage der Zeitung "Der Tagesspiegel" Anfang 2018, dass von 196 Vorstandsposten in den 30 Dax-Unternehmen nur fünf mit Managern aus dem Osten besetzt waren. Und der Anteil an hochrangigen Richtern aus dem Osten betrug 2016 bundesweit nur knapp sechs Prozent, wie eine Studie der Universität Leipzig zeigt.

"Da ist ein wahnsinniger Frust entstanden bei der Elterngeneration, was mich jetzt betrifft, und gleichzeitig eine Bedrohung und auch Infragestellung der eigenen Lebensplanung."

Ein Vakuum, dass sich nicht durch bessere Autobahnen oder mehr Kitas im Zuge des Solidarpakts füllen ließ und womöglich mit ein Grund ist für den heutigen Erfolg der AfD im Osten. Denn allein mit wirtschaftlichen Faktoren lasse sich der nicht erklären, sagt Ökonom Oliver Holtemöller vom Leibniz-Institut Halle.

"Die individuellen wirtschaftlichen Verhältnisse haben natürlich etwas zu tun mit der subjektiven Lebenszufriedenheit und das übersetzt sich dann auch natürlich in das Wahlverhalten. Es ist aber nicht so, dass es einen ganz klaren, direkten Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Abgehängtheit und den Wahlergebnissen von den Parteien an den politischen Rändern gibt."

Dennoch stellt sich natürlich die Frage, wie der Staat künftig fördern soll, damit sich die wirtschaftlichen Bedingungen zwischen Ost und West weiter angleichen. Der Volkswirt Jens Südekum erforscht an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf die Wettbewerbsfähigkeit verschiedener Regionen. Er sagt: In den vergangenen zehn Jahren beim Solidarpakt auf den Ausbau der Infrastruktur zu setzen, sei richtig und wichtig gewesen. Künftig aber müsse vor allem in Bildung investiert werden.

"Ganz oft verlassen gerade ambitionierte, junge Leute gerade ihre Städte, weil sie sagen, für mich gibt es hier kein adäquates Bildungsangebot, ich muss woanders hingehen."

Nachdem also in den vergangenen Jahrzehnten zunächst grundlegende Dinge wie Autobahnen und Kitas gefördert wurden, gehe es nun darum, im Osten Ideen, Innovationen und Forschung voranzutreiben. Dabei sollte die Bundesregierung alte Ost-West-Muster hinter sich lassen und genau prüfen, welche Region in Deutschland, welche Bedürfnisse habe, rät Südekum. Denn auch im Osten gebe es inzwischen florierende Regionen.

"Jena würde ich als positives Beispiel nennen, auch Leipzig und Dresden natürlich. Dann der Raum südlich von Berlin, dieser Raum Teltow-Fläming, das ist eine der sehr erfolgreichen Regionen."

Südekum findet daher den Plan der Bundesregierung richtig, künftig nicht mehr nur den Osten, sondern prinzipiell strukturschwache Regionen bundesweit zu unterstützen, selbst wenn mit dieser Prämisse in der Praxis wohl doch wieder ein Großteil des Geldes in Ostdeutschland landen wird. Das zentrale Problem sei inzwischen weniger die Trennung Ost-West, sondern Stadt-Land, sagt Südekum.

"Wir haben eine immer stärkere Tendenz zur Urbanisierung. Die besten Firmen siedeln sich dort an. Weil die besten Firmen dort sind, wollen auch die besten Leute dorthin. Und das heißt, wir haben eine Spirale, eine Spirale, die sich immer weiter nach oben dreht."

Im Gegenzug dreht sich die Spirale in ländlichen Regionen ebenfalls – allerdings nach unten. Die von der Bundesregierung eingesetzte Kommission für gleichwertige Lebensverhältnisse soll nun bis Juli einen Bericht mit Vorschlägen liefern, wie genau künftig gefördert werden soll. Wichtig sei allerdings nicht nur die wirtschaftliche Angleichung, sondern künftig auch noch stärker den politischen Austausch zwischen Ost und West zu fördern, sagt die Soziologin Katrin Cholotta. Nur so könne man verhindern, dass auch in weiteren 30 Jahren noch immer über die Unterschiede zwischen Ost und West diskutiert werden. Cholotta engagiert sich ebenfalls beim Netzwerk ‚Dritte Generation Ostdeutschland‘ und fordert vor allem mehr Aufklärungsarbeit über die Nachwendezeit.

"Weil ich den Eindruck habe, jetzt mal ein bisschen überspitzt gesagt, dass sich Westdeutschland, wenn man das mal so in Ost und West teilen möchte, bis heute sich nicht wirklich die Mühe gemacht hat, zu verstehen, was da eigentlich passiert ist. Und man kann, glaube ich, ohne Klarheit, was da passiert ist, auch keine guten progressiven Lösungen für die Zukunft finden."

Diese Ansicht vertritt auch Historiker Marcus Böick.

"Wir müssen das Thema auf die Agenda der Schulen und Hochschulen setzen. Und da müssen wir, glaube ich, anfangen, ein Stück weit diese Zeit ins Bewusstsein wieder zurückzuholen, weil sie die unmittelbare Vorgeschichte unserer Gegenwart ist."

Dabei sei es wichtig, Kategorien wie Erfolg oder Misserfolg hinter sich zu lassen. Die Nachwendezeit sei kompliziert und vielschichtig. Sein Tipp: Einfach mal unterschiedliche Perspektiven zulassen.

"Die sehen aus der Sicht eines ehemaligen Regierungspolitikers natürlich anders aus als aus der eines ehemaligen Stahlarbeiters oder einer ehemaligen Stahlarbeiterin vielleicht auch. Und da müssen wir versuchen, diese Vielfalt der Perspektiven ein Stück weit in einen Dialog zu bringen und dann auch einfach aushalten, dass es wahrscheinlich keine glatte Meistererzählung oder von Erfolg oder Misserfolg zu dieser Zeit gibt."

28 Jahre ist es nun her, dass die Steuererhöhungen für die Finanzierung der deutschen Einheit bei der Bevölkerung für Aufregung sorgten. Seitdem sind viele Milliarden geflossen, viele Straßen gebaut, viele Ziele erreicht worden. Der Solidarpakt, die spezifische Förderung für den Osten, endet nun. Manch eine wichtige Debatte aber fängt gerade erst an.