"Im Augenblick kann man machen was man will, die Spiele anbieten, die man will. Man muss sich an keine Regeln halten, und es passiert einem nichts."

Tilman Becker ist Leiter der interdisziplinären Forschungsstelle Glücksspiel an der Universität Hohenheim.

"Und deswegen ist die derzeitige Situation, und das muss man ganz deutlich sagen, die ist ein Paradies für die illegalen Anbieter. Weil, so ein Paradies kriegen sie nie wieder."

Rund 1000 Online-Casinos, Wettanbieter oder Lotterien lassen sich von Deutschland aus im Internet aufrufen. Ihre Anzahl hat sich in den vergangenen drei Jahren fast verdoppelt. Aber diese Angebote sind in Deutschland überhaupt nicht erlaubt - eigentlich. Tilman Becker:

"Also, derzeit ist jedes Online-Casino-Angebot illegal. Auch wenn es meint, es hätte eine Lizenz von Schleswig Holstein, die ist aber schon ausgelaufen. Also, um es einfach zu sagen: Sportwetten und Casino-Spiele im Internet sind illegal und die Sportwettengeschäfte, die Sie in der Stadt finden, sind illegal."

"Ihre Wette in sicheren Händen", wirbt Ex-Nationaltorhüter und Fernsehexperte Oliver Kahn für Tipico, einem der größten Anbieter für Onlinewetten in Europa und Sponsor des Hamburger Sportvereins und vom FC Bayern. "Eiserner Zusammenhalt", heißt es bei dem Wettanbieter Bwin, dem, "Sportwetten-Partner" von Aufsteiger FC Union Berlin, nach eigenen Angaben "Europas größter Wettanbieter".

Sowohl Bwin als auch Tipico wurden in Österreich gegründet. Mittlerweile haben sie ihren Hauptsitz nach Malta beziehungsweise Gibraltar verlegt.

Jahr für Jahr steigen die Umsätze im Online-Glücksspiel. Einen Eindruck davon vermitteln Zahlen der "Gemeinsamen Geschäftsstelle Glücksspiel", die im Auftrag der Bundesländer den Markt beobachtet. Zwischen 2014 und 2017 stiegen die Bruttospielerträge von 1,7 auf 3,2 Milliarden Euro, verdoppelten sich also nahezu. Online-Glücksspiel erwirtschaftet mittlerweile ein knappes Viertel des Gesamtertrags der Branche.

Trotz Verbot bieten ausländische Unternehmen, die in Steuerparadiesen ansässig sind, über das Internet Automatenspiele, Poker und Sportwetten an. Wegen eines laufenden Rechtsstreits in Hessen dulden die Behörden Sportwetten von Tipico, Bwin oder ähnlichen Unternehmen. Insgesamt eine unhaltbare Situation, findet Jürgen Frömmrich, Sprecher für Innen- und Rechtspolitik von Bündnis90/Die Grünen im hessischen Landtag:

"Da findet kein Jugendschutz statt, da findet kein Spielerschutz statt. All das, was man als Regeln aufstellen kann, findet in diesem Markt überhaupt nicht statt. Und man muss sehen, dass wir heute einen riesen Markt im Internet haben, der vollkommen unreguliert stattfindet."

Auch Marion Bleß, Vorstand der Lotto-Stiftung Berlin, hält den gegenwärtigen Zustand für untragbar.

"Der Vollzug wurde bisher so ausgerichtet, dass er die staatlichen Anbieter kontrolliert. Nicht aber diese ganze Flut von Illegalen oder die die in Grauzonen agieren. Die sind in der Tat außer Kontrolle, außerhalb des Vollzugs."

Niemand - mit Ausnahme der Anbieter - ist mit der derzeitigen Situation zufrieden. Damit enden die Gemeinsamkeiten allerdings. Denn Regulierung und Kontrolle des Glücksspiels sind weitgehend Sache der Bundesländer - und die werden sich seit Jahren nicht einig, wie das Glücksspiel reguliert und auf die Internetspiele reagiert werden kann. So entstanden rechtliche Grauzonen, und sogar manche eigentlich geltende Vorschrift wird von den Behörden nicht durchgesetzt. Die Folgen tragen die Kommunen, der Fiskus und die Spieler, die in die Sucht abgleiten.

Game Of Thrones, Moorhuhn oder Joker Millions heißen die Spiele der Online-Casinos. Die gibt es auch in stationären Spielhallen. 30 Jahre lang hat Matthias diese Spiele gespielt. Heute besucht er die Selbsthilfegruppe "Make a Reset" in Berlin-Charlottenburg. Seinen vollen Namen möchte er nicht nennen.

"Angefangen hat es bei mir in Spielotheken aus Neugier. Aus Neugier wurde Verlangen, dass ich immer öfter hingegangen bin. Es kamen neue Automaten raus, die wurden interessanter. Da hat dann meine Sucht angefangen."

Irgendwann besuchte Matthias fast täglich die Spielhalle.

"Und bin am nächsten Tag um drei Uhr, als das Casino geschlossen hat, wieder raus. Zehn, zwölf Stunden, ja."

Teilweise kümmerte er sich um nichts mehr, erzählt Matthias. Er verlor seine Arbeit, seine Familie, seine Wohnung. Heute besucht Matthias eine Selbsthilfegruppe und macht um Spielhallen einen großen Bogen.

"Wirklich nur idiotisch, was ich mir da angetan habe, was ich für Zeit verwendet habe. Ich darf nicht darüber nachdenken, was ich für Geld verplempert habe, was wirklich nicht nötig gewesen wäre."

"Hier sind wir im Wartebereich von der Beratungsstelle. Also die Klienten kommen hier an, ja, nehmen hier Platz und können sich ein Getränk nehmen und sich einfach erstmal hier wohlfühlen."

Sagt Gordon Emons, Leiter der Suchthilfe-Einrichtung Café Beispiellos in Berlin Kreuzberg.

"Wir haben hier eine Smartphone freie Zone, da legen wir einfach Wert darauf, um einfach auch sich mal wieder auf sich zu konzentrieren."

Zusammen mit acht Mitarbeitern bietet Gordon Emons niedrigschwellige Beratung an, vermittelt Therapien und weitere Hilfen, wie zum Beispiel Schuldnerberatungen. Entscheidend sei, sagt Emons, die Klienten so weit wie möglich von Glücksspielangeboten fern zu halten. Manchmal sei sogar ein Umzug oder das Abschalten des häuslichen Internets notwendig.

"Schlussendlich muss man sagen, dass die Glücksspielsucht nicht heilbar ist, ja, die ist behandelbar und die Glücksspieler können lernen mit der Suchterkrankung umzugehen. Man kann das nicht nach einem Vierteljahr abhaken, sondern, die Glücksspieler müssen ein ganzes Leben lang mit diesem Thema sensibel umgehen, um sich langfristig vor einem Rückfall beziehungsweise vor dem Glücksspielen zu schützen."

Glücksspiel ist nicht nur für Abhängige ein Problem. Die unklare rechtliche Lage hat einen grauen Spiel-Markt entstehen lassen. Zum Beispiel in Berlin Neukölln.

"Hier in der Hermannstraße sehen wir, wie der Schwarzmarkt im Geldspiel blüht."

Thomas Knollmann ist Pressesprecher der Deutschen Automatenwirtschaft. Er steht auf einer belebten Neuköllner Straße.

"Von draußen sehe ich Kaffeebohnen, Kaffeetassen, Fruchtsäfte aufgedruckt mit der Formulierung Fun-Café oder Spiel und Spaß, Espresso - und drin waren, in jedem der drei Cafés, die Kaffee-Maschinen kaputt."

Laut Spielverordnung darf das Automatenspiel in Gaststätten nur untergeordnete Bedeutung haben. Der Hauptumsatz muss mit Speisen und Getränken erwirtschaftet werden. Aber diese Vorschrift lasse sich leicht umgehen, sagt Thomas Knollmann.

"So genannte Café-Casinos nutzen eine Grauzone aus und bieten illegales Glücksspiel an, indem sie so tun, als ob sie eine Gastronomie wären, aber eigentlich tun sie nur eines: Geldspiel anbieten."

Das Land Berlin hat sein Spielhallengesetz im Jahr 2011 und nochmals 2016 verschärft. In den Lokalen sind seitdem weniger Spielgeräte erlaubt. Ein größerer Abstand zwischen den Spielhallen wurde vorgeschrieben und die Bußgelder erhöht. Aber, klagt Georg Stecker, der Vorsitzende des Verbandes der Deutschen Automatenwirtschaft, gerade dies führe zu einer Abwanderung von Spielern in die Illegalität der Café-Casinos und des Online-Marktes.

"Das erleben wir gerade im Moment, besonders durch die Geräteumstellung im vergangenen Jahr. Da sind die Geräte in der legalen Aufstellung in den Spielhallen und der Gastronomie entschärft worden, langweiliger gemacht worden. Was erleben wir? Dass etwa 20 Prozent unserer Kunden abwandern in illegale Angebote. Dort sind sie ohne Spieler- und Jugendschutz, der Verbraucherschutz findet nicht statt. Das kann nicht sinnvolle Regulierung sein."

Nahezu jeden Monat finden in Berlin Razzien in Spielhallen statt. Aber, sagt Daniel Buchholz, Glücksspielexperte der Berliner SPD-Fraktion, die Spielhallen zurückzudrängen gleiche einem Kampf gegen Windmühlen.

"Mit normalem Menschenverstand ist es eigentlich gar nicht nachzuvollziehen, dass zum Beispiel die Wettbüros hier in Berlin komplett illegal sind. Aber wir dürfen sie aufgrund der unklaren Rechtslage leider nicht schließen. Es ist ein kleines Katz und Maus-Spiel, denn viele Betreiber müssen dann vielleicht auch mal schließen - aber eine Woche später macht der verschwippte Schwager das wieder auf, mit der vermeintlich weißen Weste und sagt, ich kenne den Vorbetreiber gar nicht. Und siehe da, das Geschäft ist wieder da, obwohl es gerade offiziell geschlossen wurde."

Das illegale Glücksspiel, erklärt Daniel Buchholz, ist auch ein polizeiliches Problem, denn in dem grauen Markt wird Geld gewaschen. "Wir haben auch in Berlin ganz konkret erlebt, dass plötzlich die Umsätze der einzelnen Spielhallen drastisch gestiegen sind, nachdem wir die gesetzlichen Vorgaben verschärft haben. Obwohl eigentlich die Steuereinnahmen hätten runter gehen müssen, ist plötzlich viel mehr Geld pro Automat, also mehr Umsatz produziert worden, was eigentlich nur damit erklärt werden kann, dass ehemals illegale Einnahmen jetzt auch tatsächlich steuerlich verbucht werden."

Glücksspiel ist ein europaweiter Markt. Gerade im Online-Bereich sitzen die Anbieter in der Regel im Ausland, meist in Gibraltar oder der Republik Malta. So senken sie ihre steuerliche Belastung und entziehen sich dem Zugriff der deutschen Regulierungsbehörden. Den maltesischen Aufsichtsbehörden wie der Malta Gaming Authority wird nachgesagt, dass sie die Finanzströme kaum kontrolliert.

Gerade Online-Glücksspiel bietet den Betreibern und Eignern ideale Voraussetzungen, um illegale Einkünfte in scheinbar legale zu verwandeln. Noch einmal Tilman Becker von der Forschungsstelle Glücksspiel.

"Es gibt keine bessere Art und Weise Geld zu waschen, als ein Online-Casino aufzumachen. Wenn Sie hier Geldwäsche machen, 19 Prozent Umsatzsteuer zumindestens. Wenn Sie auf Malta ein Online-Casino machen: 0,5 Prozent, gedeckelt bei 400 000."

Hinzu kommt: Online-Glücksspiel ist zwar nicht erlaubt, aber dennoch steuerpflichtig. Mit Ausnahme von Sport und Pferdewetten werden 19 Prozent Umsatzsteuer fällig - eigentlich. Denn von wem und in welchem Umfang die deutschen Finanzämter diese Steuern einziehen, ist unklar.

"Man weiß nicht, in welchem Umfang sie bezahlen. Das ist alles unbekannt."

Im Jahr 2015 trat das so genannte Bestimmungslandprinzip in Kraft. Auch wer von Malta aus ein Online-Casino betreibt, ist in Deutschland steuerpflichtig, wenn ein Deutscher dort sein Geld verspielt. Im gemeinsamen Jahresbericht der Aufsichtsbehörden der Länder heißt es, derzeit könnten noch keine Angaben zu den Steuereinnahmen gemacht werden – dies mittlerweile seit drei Jahren.

Für Unternehmen aus Malta ist das Berliner Finanzamt Neukölln zuständig. Aber die Behörde erfasst diese Einnahmen nicht statistisch, weder im Bereich Glücksspiel noch entsprechend der nationalen Ansässigkeit der Unternehmen. Auskünfte dazu, wie das Finanzamt den Online-Glücksspielmarkt beobachtet, könne man aus, Zitat, "ermittlungstaktischen Gründen" nicht machen. Für den Berliner SPD-Politiker Daniel Buchholz ist die Situation ein Unding:

"Dass dort komplett illegale Angebote existieren, wo mitunter Anbieter sind, die noch nie einen Euro Steuern irgendwo gezahlt haben - und leider wird es trotzdem bisher sowohl auf der nationalen wie internationalen Ebene nicht wirklich angegangen, dass man dort mit einer Finanzkontrolle rangeht. Andere Länder in der EU sind dort besser als Deutschland, das muss man klar sagen. Wir müssen dort und können dort nachlegen, sonst wird sich der illegale Bereich, der Geldwäschebereich, die Kriminalität, Clan-Kriminalität und organisierte Kriminalität, die leider in einem Teil des Glücksspiels dahinter steht, die wird sich weiter ausbreiten."

Die Rechtslage in Sachen Glücksspiel ist komplex. Die Bundesländer haben einen Glücksspiel-Staatsvertrag geschlossen, mit dem kein Land wirklich zufrieden ist. Verschiedene Behörden auf kommunaler, Landes- und nationaler Ebene sind zuständig. Gesetzeslücken und Vollzugsdefizite gehen Hand in Hand.

Gleichzeitig wächst der graue und schwarze Glücksspiel-Markt. Viele Anbieter sparen sich die Ausgaben für den Spielerschutz, gleichzeitig entgehen dem Fiskus hohe Einnahmen.

Wie diese Situation zu ändern wäre, darüber sind sich die Bundesländer uneins. Während die SPD-geführten Länder am bisherigen Verbot des Online-Glücksspiels festhalten wollen, wollen die CDU- und FDP-Regierungen Internetangebote erlauben. Auch Grünen-Politiker wie der hessische Landtagsabgeordnete Jürgen Frömmrich halten das Verbot für überholt.

"Man muss sehen, das ist ein Milliardenmarkt, dieser Glücksspielmarkt und zurzeit ist es so, dadurch dass wir keine vernünftigen Regulierungen haben, finden viele Spiele im Internet zum Beispiel aus Malta zum Beispiel und anderen Inselstaaten, die finden da statt, die werden angeboten. Der deutsche Fiskus hat nichts davon, und wir sind dafür, dass wir das stark regulieren und dass dann eben auch der Steuerzahler beziehungsweise auch der Fiskus daran teilnimmt."

Jürgen Frömmrich argumentiert, erst auf einem liberalisierten, aber eben auch regulierten Markt ließe sich der Jugend- und Spielerschutz gewährleisten. Ganz anders der SPD-Politiker Daniel Buchholz.

"Ich will am liebsten gar keine Einnahmen aus der Glückspielsteuer haben. Und das kann doch kein Kriterium sein, dass wir an der Glückspielsucht von Menschen etwas verdienen, um es dann zum Beispiel für Sportvereine ausgeben zu können. Die klarste und auch sinnvollste Regulierung wäre, dass man sagt, Glücksspiele sind grundsätzlich mit einem staatlichen Monopol nur anzubieten. Dass wir sagen, grundsätzlich ist das ein staatlicher Anbieter, gerne auch bei den Online-Glücksspielen, der dann so etwas wie Unterlizenzen vergibt, die dann aber auch entsprechend kontrolliert werden können."

So argumentiert auch Marion Bleß von der Lotto-Stiftung Berlin.

"Es heißt immer, Online-Casinos sind ja schon auf dem Markt, und jetzt müsse man sie regulieren. Da sage ich immer: die sind schon bereits reguliert, sie sind nämlich verboten. Was uns fehlt, ist der Vollzug. Deswegen ist es wichtig, dass eben diese länderübergreifende Vollzugsanstalt gegründet wird, die dann über Geoblocking, über Paymentblocking überhaupt erstmal agiert und uns dann sagt, was möglich ist."

Auf der letzten Ministerpräsidentenkonferenz vereinbarten die Bundesländer das weitere Vorgehen. In einem Eckpunktepapier vom Mai ist eine solche "zentrale Stelle für die Genehmigung und Überwachung" des Glücksspiels vorgesehen. Außerdem soll ein bundesweites Sperrsystem für suchtgefährdete Spieler eingeführt und das staatliche Lotto-Monopol erhalten bleiben. Wie mit den Online-Casinos in Zukunft verfahren werden soll, ist aber nach wie vor unklar. Allerdings: Ohne einen Kompromiss in dieser entscheidenden Frage, ist eine einheitliche Regulierung nicht möglich.

Nach geltender Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und dem deutschen Verfassungsgericht, beruht das staatliche Lotteriemonopol auf dem Spielerschutz. Nur weil es der Gesundheit der Bevölkerung dient, darf der Staat den freien Glücksspielmarkt einschränken. Sollten nun in Deutschland Online-Glücksspiele erlaubt werden, die ein hohes Suchtpotenzial haben, dann fallen auch die staatlichen Lotto-Gesellschaften, befürchtet Marion Bleß.

"Wir haben ja auch einen gesellschaftlichen Auftrag. Alles Geld wird entweder über eine Gewinnausschüttung, über die Steuer und vor allem über die hohen Zweckabgaben, geht das ganze Geld in soziale Zwecke, in den Sport, in die Kultur wieder zurück. Und das garantieren private Anbieter nicht."

Der von fast allen Beteiligten geforderte "große Wurf" in Form eines neuen Glücksspielstaatsvertrages aller Länder droht zu scheitern. Schleswig Holstein hat im Mai beschlossen, seine Lizenzen für Online-Casinos um zwei Jahre zu verlängern. Die hessische schwarz-grüne Regierung kündigt an, zusammen mit Nordrhein-Westfalen einen Sonderweg zu gehen. Jürgen Frömmrich:

"Man muss am Ende auch sagen, wenn man keinen Staatsvertrag hinbekommt, der allgemeingültig ist für die Bundesrepublik Deutschland, dann muss man eben unter Umständen schauen, dass sich einzelne Länder zusammentun und sagen, dann regeln wir das eben für uns als Bundesländer und dann steigen wir aus dem Staatsvertrag aus."

Ein Kompromiss ist nicht in Sicht. Alleingänge der Bundesländer wären allerdings ein Geschenk an die Anbieter illegaler Spiele, warnen Experten. Denn diese profitieren am meisten von der bestehenden Rechtsunsicherheit, betont Tilmann Becker von der Universität Hohenheim:

"In der derzeitigen Situation, wo also alles ungeregelt ist und keine Strafverfolgung stattfinden darf und die Anbieter machen können, was sie wollen, gibt es natürlich vehemente Interessen, dass diese Situation möglichst lange anhält. Dass diese Situation der Unklarheit möglichst lange ist. Weil, wäre ja schlimm, wenn die Bundesländer sich einigen können auf irgendwas, dann wäre das Paradies zu Ende."